國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見

國發(fā)〔2014〕31號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，帶動作用大。加快旅游業(yè)改革發(fā)展，是適應(yīng)人民群眾消費升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求，對于擴就業(yè)、增收入，推動中西部發(fā)展和貧困地區(qū)脫貧致富，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和生態(tài)環(huán)境改善意義重大，對于提高人民生活質(zhì)量、培育和踐行社會主義核心價值觀也具有重要作用。為進一步促進旅游業(yè)改革發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。

一、樹立科學旅游觀

（一）創(chuàng)新發(fā)展理念。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的要求，堅持深化改革、依法興旅，處理好政府與市場的關(guān)系，推動形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營、游客文明旅游的發(fā)展格局；堅持融合發(fā)展，推動旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一；堅持以人為本，積極營造良好的旅游環(huán)境，讓廣大游客游得放心、游得舒心、游得開心，在旅游過程中發(fā)現(xiàn)美、享受美、傳播美。

（二）加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為主線，推動旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，滿足多樣化、多層次的旅游消費需求；推動旅游開發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，更加注重資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，更加注重文化傳承創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；推動旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)標準化和個性化服務(wù)的有機統(tǒng)一。到2020年，境內(nèi)旅游總消費額達到5.5萬億元，城鄉(xiāng)居民年人均出游4.5次，旅游業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%。

二、增強旅游發(fā)展動力

（三）深化旅游改革。加快政府職能轉(zhuǎn)變，進一步簡政放權(quán)，使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進旅游領(lǐng)域政企分開、政事分開，切實發(fā)揮各類旅游行業(yè)協(xié)會作用，鼓勵中介組織發(fā)展。建立公開透明的市場準入標準和運行規(guī)則，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，推動旅游市場向社會資本全面開放。各地要破除對旅行社跨省設(shè)分社、設(shè)門市的政策限制，鼓勵品牌信譽度高的旅行社和旅游車船公司跨地區(qū)連鎖經(jīng)營。積極培育壯大市場主體，扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵發(fā)展專業(yè)旅游經(jīng)營機構(gòu)，推動優(yōu)勢旅游企業(yè)實施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，打造跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持具有自主知識產(chǎn)權(quán)、民族品牌的旅游企業(yè)做大做強。穩(wěn)步推進建立國家公園體制，實現(xiàn)對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護和利用。抓緊建立景區(qū)門票預(yù)約制度，對景區(qū)游客進行最大承載量控制。統(tǒng)一國際國內(nèi)旅游服務(wù)標準。完善旅游統(tǒng)計指標體系和調(diào)查方法，建立科學的旅游發(fā)展考核評價體系。取消邊境旅游項目審批，將旅行社經(jīng)營邊境游資格審批和外商投資旅行社業(yè)務(wù)許可下放至省級旅游部門。

（四）推動區(qū)域旅游一體化。進一步深化對外合資合作，支持有條件的旅游企業(yè)“走出去”，積極開拓國際市場。完善國內(nèi)國際區(qū)域旅游合作機制，建立互聯(lián)互通的旅游交通、信息和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強區(qū)域性客源互送，構(gòu)建務(wù)實高效、互惠互利的區(qū)域旅游合作體。圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設(shè)，在東盟—湄公河流域開發(fā)合作、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作、圖們江地區(qū)開發(fā)合作以及孟中印緬經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊等區(qū)域次區(qū)域合作機制框架下，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區(qū)域旅游合作。積極推動中非旅游合作。加強旅游雙邊合作，辦好與相關(guān)國家的旅游年活動。

（五）大力拓展入境旅游市場。完善國家旅游宣傳推廣體系，采取政府購買服務(wù)等方式，逐步實現(xiàn)國家旅游宣傳促銷專業(yè)化、市場化。建立多語種的國家旅游宣傳推廣網(wǎng)站，加強國家旅游形象宣傳。研究促進外國人入境過境旅游簽證便利化措施，推動符合規(guī)定條件的對外開放口岸開展外國人簽證業(yè)務(wù)，逐步優(yōu)化完善外國人72小時過境免簽政策，推動外國人72小時過境免簽城市數(shù)量適當、布局合理。統(tǒng)籌研究部分國家旅游團入境免簽政策，優(yōu)化郵輪出入境政策。為外國旅客提供簽證和入出境便利，不斷提高簽證簽發(fā)、邊防檢查等出入境服務(wù)水平。

三、拓展旅游發(fā)展空間

（六）積極發(fā)展休閑度假旅游。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中要統(tǒng)籌考慮國民休閑度假需求。加強設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)功能，合理優(yōu)化布局，營造居民休閑度假空間。積極推動體育旅游，加強競賽表演、健身休閑與旅游活動的融合發(fā)展，支持和引導(dǎo)有條件的體育運動場所面向游客開展體育旅游服務(wù)。推進整形整容、內(nèi)外科等優(yōu)勢醫(yī)療資源面向國內(nèi)外提供醫(yī)療旅游服務(wù)。發(fā)揮中醫(yī)藥優(yōu)勢，形成一批中醫(yī)藥健康旅游服務(wù)產(chǎn)品。規(guī)范服務(wù)流程和服務(wù)標準，發(fā)展特色醫(yī)療、療養(yǎng)康復(fù)、美容保健等醫(yī)療旅游。有條件的城市要加快建設(shè)慢行綠道。建立旅居全掛車營地和露營地建設(shè)標準，完善旅居全掛車上路通行的政策措施，推出具有市場吸引力的鐵路旅游產(chǎn)品。積極發(fā)展森林旅游、海洋旅游。繼續(xù)支持郵輪游艇、索道纜車、游樂設(shè)施等旅游裝備制造國產(chǎn)化，積極發(fā)展郵輪游艇旅游、低空飛行旅游。

（七）大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。依托當?shù)貐^(qū)位條件、資源特色和市場需求，挖掘文化內(nèi)涵，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，突出鄉(xiāng)村特點，開發(fā)一批形式多樣、特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。推動鄉(xiāng)村旅游與新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合，合理利用民族村寨、古村古鎮(zhèn)，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅游小鎮(zhèn)，建設(shè)一批特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村。加強規(guī)劃引導(dǎo)，提高組織化程度，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)，保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌。加強鄉(xiāng)村旅游精準扶貧，扎實推進鄉(xiāng)村旅游富民工程，帶動貧困地區(qū)脫貧致富。統(tǒng)籌利用惠農(nóng)資金加強衛(wèi)生、環(huán)保、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善鄉(xiāng)村旅游服務(wù)體系。加強鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，鼓勵旅游專業(yè)畢業(yè)生、專業(yè)志愿者、藝術(shù)和科技工作者駐村幫扶，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供智力支持。

（八）創(chuàng)新文化旅游產(chǎn)品。鼓勵專業(yè)藝術(shù)院團與重點旅游目的地合作，打造特色鮮明、藝術(shù)水準高的專場劇目。大力發(fā)展紅色旅游，加強革命傳統(tǒng)教育，大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。規(guī)范整合會展活動，發(fā)揮具有地方和民族特色的傳統(tǒng)節(jié)慶品牌效應(yīng)，組織開展群眾參與性強的文化旅游活動。杜絕低水平的人造景觀建設(shè)，規(guī)范發(fā)展主題公園。支持傳統(tǒng)戲劇的排練演出場所、傳統(tǒng)手工藝的傳習場所和傳統(tǒng)民俗活動場所建設(shè)。在文化旅游產(chǎn)品開發(fā)中，反對低俗、庸俗、媚俗內(nèi)容，抵制封建迷信，嚴厲打擊黃賭毒。

（九）積極開展研學旅行。按照全面實施素質(zhì)教育的要求，將研學旅行、夏令營、冬令營等作為青少年愛國主義和革命傳統(tǒng)教育、國情教育的重要載體，納入中小學生日常德育、美育、體育教育范疇，增進學生對自然和社會的認識，培養(yǎng)其社會責任感和實踐能力。按照教育為本、安全第一的原則，建立小學階段以鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情研學為主、初中階段以縣情市情研學為主、高中階段以省情國情研學為主的研學旅行體系。加強對研學旅行的管理，規(guī)范中小學生集體出國旅行。支持各地依托自然和文化遺產(chǎn)資源、大型公共設(shè)施、知名院校、工礦企業(yè)、科研機構(gòu)，建設(shè)一批研學旅行基地，逐步完善接待體系。鼓勵對研學旅行給予價格優(yōu)惠。

（十）大力發(fā)展老年旅游。結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)多層次、多樣化的老年人休閑養(yǎng)生度假產(chǎn)品。規(guī)劃引導(dǎo)各類景區(qū)加強老年旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，嚴格執(zhí)行無障礙環(huán)境建設(shè)標準，適當配備老年人、殘疾人出行輔助器具。鼓勵地方和企業(yè)針對老年旅游推出經(jīng)濟實惠的旅游產(chǎn)品和優(yōu)惠措施。抓緊制定老年旅游服務(wù)規(guī)范，推動形成專業(yè)化的老年旅游服務(wù)品牌。旅游景區(qū)門票針對老年人的優(yōu)惠措施要打破戶籍限制。

（十一）擴大旅游購物消費。實施中國旅游商品品牌建設(shè)工程，重視旅游紀念品創(chuàng)意設(shè)計，提升文化內(nèi)涵和附加值，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，培育體現(xiàn)地方特色的旅游商品品牌。傳承和弘揚老字號品牌，加大對老字號紀念品的開發(fā)力度。整治規(guī)范旅游紀念品市場，大力發(fā)展具有地方特色的商業(yè)街區(qū)，鼓勵發(fā)展特色餐飲、主題酒店。鼓勵各地推出旅游商品推薦名單。在具備條件的口岸可按照規(guī)定設(shè)立出境免稅店，優(yōu)化商品品種，提高國內(nèi)精品知名度。研究完善境外旅客購物離境退稅政策，將實施范圍擴大至全國符合條件的地區(qū)。在切實落實進出境游客行李物品監(jiān)管的前提下，研究新增進境口岸免稅店的可行性。鼓勵特色商品購物區(qū)建設(shè)，提供金融、物流等便利服務(wù)，發(fā)展購物旅游。

四、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境

（十二）完善旅游交通服務(wù)。高速公路、高速鐵路和機場建設(shè)要統(tǒng)籌考慮旅游發(fā)展需要。完善加油站點和高速公路服務(wù)區(qū)的旅游服務(wù)功能，加快推進高速公路電子不停車收費系統(tǒng)（ETC）建設(shè)。將通往旅游區(qū)的標志納入道路交通標志范圍，完善指引、旅游符號等標志設(shè)置。推進旅游交通設(shè)施無障礙建設(shè)與改造。重點旅游景區(qū)要健全交通集散體系。增開旅游目的地與主要客源地之間的列車和旅游專列，完善火車站、高速列車、旅游專列的旅游服務(wù)功能，鼓勵對旅游團隊火車票價實行優(yōu)惠政策。加強高鐵車站與城市、景區(qū)的交通銜接。支持重點旅游城市開通和增加與主要客源地之間的航線，支持低成本航空和旅游支線航空發(fā)展，鼓勵按規(guī)定開展國內(nèi)旅游包機業(yè)務(wù)。規(guī)劃引導(dǎo)沿江沿海公共旅游碼頭建設(shè)，增開國際、國內(nèi)郵輪航線。制定旅游信息化標準，加快智慧景區(qū)、智慧旅游企業(yè)建設(shè)，完善旅游信息服務(wù)體系。

（十三）保障旅游安全。加強旅游道路特別是橋梁、隧道等交通安全和食品安全監(jiān)督檢查，對客運索道、大型游樂設(shè)施等旅游場所特種設(shè)備定期開展安全檢測。完善旅游安全服務(wù)規(guī)范，旅游從業(yè)人員上崗前要進行安全風險防范及應(yīng)急救助技能培訓(xùn)。旅行社、景區(qū)要對參與高風險旅游項目的旅游者進行風險提示，并開展安全培訓(xùn)。景區(qū)要加強安全防護和消防設(shè)施建設(shè)。按照屬地管理原則，建立健全旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對處置機制和旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度，將其納入當?shù)亟y(tǒng)一的應(yīng)急體系。重點景區(qū)要配備專業(yè)的醫(yī)療和救援隊伍，有條件的可納入國家應(yīng)急救援基地統(tǒng)籌建設(shè)。

（十四）加強市場誠信建設(shè)。在社會誠信體系建設(shè)中，加快完善旅游相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員誠信記錄。行業(yè)協(xié)會要完善行業(yè)自律規(guī)則和機制，引導(dǎo)會員企業(yè)誠信經(jīng)營。建立嚴重違法企業(yè)“黑名單”制度，加大曝光力度，完善違法信息共享機制。加強旅游市場綜合執(zhí)法，依法嚴厲打擊“黑導(dǎo)游”和誘導(dǎo)、欺騙、強迫游客消費等行為，依法嚴肅查處串通漲價、哄抬價格和價格欺詐的行為，積極營造誠實守信的消費環(huán)境，引導(dǎo)旅游者文明消費。充分發(fā)揮旅游者、社會公眾及新聞媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，推進旅游服務(wù)質(zhì)量提升。推動景區(qū)景點進一步做好文明創(chuàng)建和文明旅游宣傳引導(dǎo)工作，加大景區(qū)文明旅游執(zhí)法，杜絕亂刻亂畫、隨地吐痰、亂丟垃圾等行為。

（十五）規(guī)范景區(qū)門票價格。利用風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文物保護單位等公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)另行收費的游覽場所、交通工具等項目價格要實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，體現(xiàn)公益性，嚴格控制價格上漲。景區(qū)應(yīng)嚴格按照規(guī)定，對未成年人、在校學生、老人、軍人、殘疾人等實行門票費用減免。所有景區(qū)都要在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。要進一步加強價格監(jiān)管，堅決制止各類變相漲價行為。

五、完善旅游發(fā)展政策

（十六）切實落實職工帶薪休假制度。強化全社會依法休假理念，將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作為勞動監(jiān)察和職工權(quán)益保障的重要內(nèi)容，推動機關(guān)、企事業(yè)單位加快落實職工帶薪年休假制度。鼓勵職工結(jié)合個人需要和工作實際分段靈活安排帶薪年休假。在教學時間總量不變的情況下，高等學?？山Y(jié)合實際調(diào)整寒、暑假時間，中小學可按有關(guān)規(guī)定安排放春假，為職工落實帶薪年休假創(chuàng)造條件。

（十七）加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強景區(qū)旅游道路、步行道、停車場、廁所、供水供電、應(yīng)急救援、游客信息服務(wù)以及垃圾污水處理、安防消防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，圍繞重點旅游區(qū)和旅游線路，進一步完善游客咨詢、標志標牌等公共服務(wù)設(shè)施，集中力量開發(fā)建設(shè)一批新的自然生態(tài)環(huán)境良好、文化科普教育功能完善、在國內(nèi)外具有較強吸引力的精品景區(qū)和特色旅游目的地。編制全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，加強對國家重點旅游區(qū)域的指導(dǎo)，抓好集中連片特困地區(qū)旅游資源整體開發(fā)，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康發(fā)展。各級政府要重視旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府要加大對中西部地區(qū)重點景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)的支持力度。

（十八）加大財政金融扶持。抓緊研究新形勢下中央財政支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，做好國家旅游宣傳推廣、規(guī)劃編制、人才培養(yǎng)和旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。國家支持服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、節(jié)能減排等專項資金，要將符合條件的旅游企業(yè)和項目納入支持范圍。政府引導(dǎo)，推動設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，通過企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)私募債、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等債務(wù)融資工具，加強債券市場對旅游企業(yè)的支持力度，發(fā)展旅游項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加大對小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的信貸支持。

（十九）優(yōu)化土地利用政策。堅持節(jié)約集約用地，按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排旅游用地的規(guī)模和布局，嚴格控制旅游設(shè)施建設(shè)占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。年度土地供應(yīng)要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發(fā)旅游項目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業(yè)，修建旅游設(shè)施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)。

（二十）加強人才隊伍建設(shè)。實施“人才強旅、科教興旅”戰(zhàn)略，編制全國旅游人才中長期發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。加強旅游學科體系建設(shè)，優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，深化專業(yè)教學改革，大力發(fā)展旅游職業(yè)教育。建立完善旅游人才評價制度，培育職業(yè)經(jīng)理人市場。推動導(dǎo)游管理體制改革，建立健全導(dǎo)游評價制度，落實導(dǎo)游薪酬和社會保險制度，逐步建立導(dǎo)游職級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機制。加強與高等院校、企業(yè)合作，建立一批國家旅游人才教育培訓(xùn)基地，加強導(dǎo)游等旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，不斷提高素質(zhì)和能力。鼓勵專家學者和大學生等積極參加旅游志愿者活動。把符合條件的旅游服務(wù)從業(yè)人員納入就業(yè)扶持范圍，落實好相關(guān)扶持政策。支持旅游科研單位和旅游規(guī)劃單位建設(shè)，加強旅游基礎(chǔ)理論和應(yīng)用研究。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要高度重視促進旅游業(yè)改革發(fā)展工作，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項任務(wù)措施落到實處。各地要結(jié)合本地區(qū)實際，制定具體實施意見，大膽探索，勇于創(chuàng)新，推動本地區(qū)旅游業(yè)改革發(fā)展不斷邁上新臺階。各地要加強規(guī)劃引導(dǎo)，重視對旅游資源和生態(tài)環(huán)境的保護，防止重復(fù)建設(shè)。各有關(guān)部門要抓緊制定相關(guān)政策措施的實施細則。要深入貫徹實施《中華人民共和國旅游法》，落實配套法規(guī)。發(fā)展改革委、旅游局要定期匯總各地區(qū)及有關(guān)部門對本意見的貫徹執(zhí)行情況并開展督促檢查。各級旅游行政管理及相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)調(diào)配合，促進旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

附件：重點任務(wù)分工及進度安排表

重點任務(wù)分工及進度安排表