一、引言

公共景區(qū),在本文中特指公共資源依托型景區(qū),是指經(jīng)政府審定命名并劃定明確范圍,以國有資源為主的,具有觀賞、文化或者科學(xué)價值,自然、人文景觀比較集中,環(huán)境優(yōu)美,具有一定旅游條件,供人們游覽、休閑或進行科學(xué)、文化活動的地域。這些公共景區(qū)不僅是我國稀缺的、壟斷的自然文化遺產(chǎn)資源,也是我國旅游業(yè)發(fā)展的主要吸引物與主力軍。

二、我國公共景區(qū)政府規(guī)制歷程及其階段特點

新中國成立以來,我國旅游景區(qū)行業(yè)發(fā)展大致經(jīng)歷了4個階段,即萌芽發(fā)展階段（1978年前處于低速發(fā)展階段）、起步發(fā)展階段（改革開發(fā)后進入粗放經(jīng)營階段）、成長發(fā)展階段（20世紀80年代末步入規(guī)范經(jīng)營階段）和快速發(fā)展階段（20世紀90年代以來走入體驗經(jīng)濟階段）。而與之相對應(yīng)的,公共景區(qū)政府規(guī)劃也經(jīng)歷了以下3個階段：

（一）公共景區(qū)規(guī)制停滯階段

即新中國成立后至1979年,景區(qū)發(fā)展一直處于停滯階段,此時正值國家建設(shè)的最艱難年代,眾多自然文化資源遭受到嚴重破壞,景區(qū)發(fā)展處于放任自流狀態(tài),旅游只是眾多事業(yè)中的很小一部分。

（二）公共景區(qū)加強規(guī)制階段

即改革開放后到20世紀90年代中期,從1982年國務(wù)院審定公布第一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)、開始興辦森林公園以來,國家出臺了對公共景區(qū)的眾多管理措施,包括1985年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》,同年參加《保護世界文化和自然遺產(chǎn)國際公約》,1993年出臺了《森林公園管理辦法》,1994年頒布了《自然保護區(qū)管理條例》等,極大地促進了我國日益瀕危的自然、文化遺產(chǎn)資源的保護,同時也為“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的旅游經(jīng)濟事業(yè)“保駕護航”。

（三）公共景區(qū)放松規(guī)制階段

即20世紀90年代后期至今,隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深入,以及地方發(fā)展旅游經(jīng)濟的意識不斷增強,公共景區(qū)也在轉(zhuǎn)變原先的事業(yè)管理體制,積極促進所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,出讓經(jīng)營權(quán),實行企業(yè)化經(jīng)營,這起始于1997年民間資本參與風(fēng)景名勝資源的開發(fā)與經(jīng)營,當(dāng)年湖南省分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖的開發(fā)經(jīng)營權(quán),已開發(fā)的風(fēng)景名勝區(qū)也通過旅游企業(yè)的改制進行了景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓；2000年,出現(xiàn)了全國首例風(fēng)景名勝資源旅游經(jīng)營企業(yè)改制實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的案例,浙江富春旅游股份有限公司將49?6％的國有股權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給浙江金都實業(yè)有限責(zé)任公司,桐廬一半山水景區(qū)的旅游經(jīng)營權(quán)交給了民間資本；2001年2月,四川省旅游局宣布出讓九寨溝森林公園等10大著名旅游景區(qū)及100多個景點的經(jīng)營權(quán)；截至2002年,全國至少有19個省、自治區(qū)、直轄市,300多個大小不一的景點加入了出讓經(jīng)營權(quán)的行列；2001年國務(wù)院在《關(guān)于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中明確提出,要鼓勵多種經(jīng)濟成分參與旅游業(yè)發(fā)展,有計劃、有步驟地吸引外資和港澳臺資參與開發(fā)旅游資源；根據(jù)我國加入 WTO的承諾,到2003年,外商可以在我國投資景區(qū),旅游景區(qū)（點）可以對外資實行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營、出租經(jīng)營、委托經(jīng)營等新模式。

三、我國公共景區(qū)放松規(guī)制后存在的主要問題

在放松規(guī)制的過程中,公共景區(qū)雖然得到了長足發(fā)展,但其保護與開發(fā)、公平與效率的矛盾也在不斷拉大,出現(xiàn)了以下因果漸進的6大問題。

（一）公共景區(qū)條塊管理嚴重,所有權(quán)虛化

長期以來,我國對公共資源,特別是自然文化遺產(chǎn)資源的管理,一直沒有進行明確的制度安排,在兩種經(jīng)濟體制的混合和過渡中,名義上,國家自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)屬全民所有；而實際上,公共景區(qū)資源管轄分屬在建設(shè)、文物、林業(yè)、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、水利和宗教等不同部門管理,條塊分割、多頭管理現(xiàn)象嚴重,再加上行政事業(yè)性管理,導(dǎo)致景區(qū)產(chǎn)權(quán)主體并不明確,國家缺少一個專門的、穩(wěn)定的、權(quán)威機構(gòu)代表國家行使所有權(quán)職能,造成所有者的事實缺位和虛化；在2006年最新出臺的《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》中,按第四、第五條規(guī)定,國家建設(shè)主管部門負責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作,而由當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府設(shè)置景區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)景區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作；名義上,行政法規(guī)賦予國家風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一管理的最高權(quán)力,實際上,對管理工作最根本的管理機構(gòu)負責(zé)人的任免、監(jiān)督以及管理經(jīng)費來源、使用、監(jiān)督等問題行政法規(guī)均未涉及,并且景區(qū)所有者與管理者主體仍未統(tǒng)一。

（二）公共景區(qū)管理體制紊亂,行業(yè)指導(dǎo)與行政管理難以統(tǒng)一

公共景區(qū)管理體制經(jīng)歷了幾上幾下的變化,目前主要實行綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制,但由于當(dāng)前法律法規(guī)的含混或缺位,以及行政職能歸地方政府行使,行業(yè)部門只負有行業(yè)管理與技術(shù)指導(dǎo)職能,導(dǎo)致景區(qū)管理職能下放到地方政府,造成國家對于景區(qū)的管理工作僅僅具有“指導(dǎo)”意義,相對于地方政府的行政管理 （主要通過景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)）顯得十分軟弱,以至于相當(dāng)多的景區(qū)管理

工作首先要服從于地方政府拉動地方經(jīng)濟的 “大局”,而不是以保護好國家的自然文化遺產(chǎn)資源為首要任務(wù)。同時,在法規(guī)缺位情況下,因為缺乏國家層面的綜合、統(tǒng)一管理,分散的管理模式勢必會造成管理目標(biāo)、績效考核標(biāo)準、社會公平原則等諸多的不一致；結(jié)果只能造成對珍貴的自然文化遺產(chǎn)資源,以低標(biāo)準低水平的維護替代高水平的科學(xué)有效的資源保護；以經(jīng)濟性開發(fā)特別是野蠻密集式旅游開發(fā)沖擊資源保護和資源合理利用。

（三）公共景區(qū)管理目標(biāo)與經(jīng)營任務(wù)交叉,景區(qū)融資渠道狹窄

長期以來,公共景區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)費主要依靠各級行政主管部門的部門經(jīng)費劃撥以及地區(qū)政府的財政撥款,如國家主管部門和地方政府對自然保護區(qū)的投資一般僅限于基建、人頭事業(yè)費和專項補助,社會投資和國外捐助還很少；一般來說經(jīng)費有限,投入缺口很大,造成了重保護無資金、重資源無效益的尷尬局面；管理體制與財政約束是導(dǎo)致公共景區(qū)機構(gòu)的管理目標(biāo)與經(jīng)營任務(wù)交叉的最重要原因,這種交叉問題促使了一些公共景區(qū)走上市場找出路,管理機構(gòu)由事業(yè)單位轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營,直至股票上市；這種貌似國家風(fēng)景名勝區(qū)管理體制創(chuàng)新的事物,實為將國家珍稀自然文化遺產(chǎn)資源市場化,使我國薄弱的自然文化遺產(chǎn)管理工作雪上加霜。

（四）公共景區(qū)代理關(guān)系扭曲,集團利益現(xiàn)象嚴重

一些公共景區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置比較混亂,政企不分、權(quán)責(zé)不清,將本屬于全社會的公共資源變成了某個利益集團的“私家園林”和“搖錢樹”,各部門集團在景區(qū)“割地開店”、管理經(jīng)營兩不誤,從而扭曲了景區(qū)正常的委托—代理關(guān)系,導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)模糊和激勵失效,嚴重損害了公共利益,造成了“重開發(fā)輕保護”下的資源過度開發(fā)和破壞。特別是隨著景區(qū)經(jīng)營權(quán)的放開,外部利益集團看好自然文化遺產(chǎn)資源的資源資產(chǎn)特性以及收益大風(fēng)險小甚至無風(fēng)險性,紛紛向自然文化遺產(chǎn)資源伸手,出現(xiàn)了眾多的尋租、低價賤賣等現(xiàn)象；而有些人簡單地把體制改革與放權(quán)和市場化等同。殊不知,在國家自然文化遺產(chǎn)資源管理體制上,放權(quán)和市場化已經(jīng)走得比老牌資本主義國家還要遠了,不僅未合理實現(xiàn)公共利益訴求,而且還導(dǎo)致我國自然文化遺產(chǎn)資源成為某些利益集團的“賺錢工具”,嚴重干擾了這些公共資源的保護工作。

（五）公共景區(qū)經(jīng)濟功能無限擴大,價格設(shè)置不合理

目前,一些公共景區(qū)正在被急功近利者變成“旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”,這種錯位開發(fā)使“積極開發(fā)”替代了“合理利用”,形成了重開發(fā)輕保護、重經(jīng)濟輕資源等不良觀念,乃至出現(xiàn)了景區(qū)城市化、商業(yè)化和人工化的不良趨勢此外。一些公共景區(qū)將門票作為最大的經(jīng)濟收入,以至于許多公共景區(qū)的門票“漲聲”一片,而相應(yīng)的門票收入分配并不合理,景區(qū)維護費和資源補償費來源仍舊困難,公共景區(qū)門票沒有體現(xiàn)它的本來功能。

（六）公共景區(qū)企業(yè)表現(xiàn)出程度不同的壟斷經(jīng)營特征

比如黃山旅游股份公司將“景區(qū)內(nèi)所有優(yōu)良企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)歸股份公司所有”,并在黃山核心區(qū) “精華景區(qū)內(nèi),享有優(yōu)先開發(fā)權(quán)和壟斷經(jīng)營權(quán)”,將黃山公共資源納入企業(yè)的壟斷經(jīng)營中；其實,當(dāng)?shù)卣谕苿语L(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)企業(yè)化經(jīng)營、景區(qū)上市過程中,對風(fēng)景區(qū)經(jīng)營服務(wù)的壟斷實際上是一種“行政壟斷”；雖然要求景區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)營性設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營必須服從保護的目標(biāo),但這決不影響著這些握有硬性捆綁經(jīng)營項目的企業(yè)享有壟斷經(jīng)營的特權(quán)。特別是在景區(qū)管理機構(gòu)與景區(qū)企業(yè)的自我代理、壟斷經(jīng)營、自我監(jiān)管中,容易促使景區(qū)管理機構(gòu)工作重點集中于吸引游客、提高門票收入,即經(jīng)營性項目上,出現(xiàn)了景區(qū)“人滿為患”現(xiàn)象；同時,為了拉動游客量,各地政府和各景區(qū)不惜投巨資在公共景區(qū)核心區(qū)內(nèi)修建大型索道、賓館和娛樂場所以應(yīng)付假日里超載的游客量,出現(xiàn)了區(qū)內(nèi)“屋滿為患”現(xiàn)象。

四、我國公共景區(qū)未來政府規(guī)制的若干建議

針對上述問題,我國公共景區(qū)在未來政府規(guī)制必須在強調(diào)保護與開發(fā)動態(tài)平衡、公平與效率雙向兼顧的前提下,研究“市場失靈”和“規(guī)制失效”下公共景區(qū)政府規(guī)制優(yōu)化的途徑,從而進入了再規(guī)制與放松規(guī)制并存階段,以期更好地實現(xiàn)保護作為人類遺產(chǎn)的資源和滿足人們的旅游休閑需求的雙向功能,平衡公共景區(qū)各相關(guān)利益集團的權(quán)益要求,提高公共景區(qū)整體福利。

（一）在肯定公共景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上,完善以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為核心的公共景區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)（運行）制度

在強調(diào)“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的同時,發(fā)揮制度在解決公共領(lǐng)域“市場失靈”、有效供給、公平發(fā)展等方面的關(guān)鍵性作用,從而為各類公共景區(qū)如何推進資源向產(chǎn)品、資源向資本的合理轉(zhuǎn)化,資源權(quán)益進入產(chǎn)品市場和資本市場實現(xiàn)高效益運作提供制度保障；同時通過合理地評估公共旅游資產(chǎn)的現(xiàn)存價值和未來增值,構(gòu)建公平、有效的公共景區(qū)產(chǎn)權(quán)變更、流轉(zhuǎn)與交易等運行機制,確保國有旅游資產(chǎn)的保值與增值任務(wù),促進景區(qū)各利益相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利分配,實現(xiàn)景區(qū)保護公共資源和承擔(dān)社會公益的功能,達到可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）結(jié)合景區(qū)政企制度設(shè)置,根據(jù)產(chǎn)權(quán)有效運行要求,進一步完善公共景區(qū)委托代理契約關(guān)系

構(gòu)筑合理有效的景區(qū)企業(yè)代理機制,完善景區(qū)委托管理契約制度,從而理順景區(qū)管理機構(gòu)與景區(qū)企業(yè)的關(guān)系,通過相關(guān)制度設(shè)計來保障企業(yè)能夠在景區(qū)競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場化、企業(yè)化和專業(yè)化中發(fā)揮主體作用；從而建立起適應(yīng)不同類型公共景區(qū)的管理體制,以整合公共景區(qū)多元化目標(biāo)與功能,協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的利益訴求,以確保實現(xiàn)“強調(diào)公平兼顧效率、嚴格保護積極開發(fā)”的雙重要求,避免引發(fā)公地悲劇、擁擠、利益沖突等問題,提高資源配置效率,促進利益平衡與增加整體福利。

（三）設(shè)計和實施體現(xiàn)公平、公益性,追求高效率的政府干預(yù)方式,達到“科學(xué)”、“和諧”發(fā)展公共景區(qū)事業(yè)的目標(biāo)

公共景區(qū)承擔(dān)著社會公益事業(yè)和市場經(jīng)濟企業(yè)的“雙頭重任”,存在保護與開發(fā)、公平與效率的矛盾,政府干預(yù)一向占據(jù)主導(dǎo)地位,但原有體制下的政府干預(yù)只會造成低效率,舊的管制體系反而成為有效治理的障礙,必須探索從公共利益范式到利益集團范式下的激勵性規(guī)制體系,在新的管理體制下,尋找和嘗試新的政府干預(yù)手段,以提高政府規(guī)制效果。

綜上所述,我國公共景區(qū)政府規(guī)制經(jīng)歷了停滯階段、規(guī)制階段和放松規(guī)制階段,將進入再規(guī)制與放松規(guī)制并存階段,通過產(chǎn)權(quán)規(guī)制、稅費規(guī)制、價格規(guī)制、特許經(jīng)營權(quán)規(guī)制和進入退出規(guī)制等眾多途徑和方法,以促進我國公共景區(qū)科學(xué)、和諧發(fā)展。