近年來，為順應(yīng)新時期國資國企改革發(fā)展需求，中央先后出臺 “1 + N”系列改革文件，對國有資產(chǎn)優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資產(chǎn)監(jiān)管方式優(yōu)化、國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變等國資國企改革重大事項做出戰(zhàn)略性部署，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中國資國企改革指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。但站在新的歷史起點上，面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，如何更好適應(yīng)國際競爭市場，更高效率配置國資資源，更大限度調(diào)動國企活力，亟需破解當(dāng)前國資改革困境并探索出新的發(fā)展模式。

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究

1． 關(guān)于地方國有企業(yè)市場公平地位

近年來，隨著地方國有企業(yè) “走出去”步伐不斷加快，現(xiàn)有由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)國有企業(yè)出資人角色的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度方式，使得政府由于地方國資監(jiān)管部門的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)而屢次陷入國際商事糾紛，對本國企業(yè)商業(yè)利益和政府國際形象造成了一定負(fù)面影響。對于國有企業(yè)與地方政府間這種國際市場認(rèn)定為影響市場公平競爭的代理關(guān)系，一方面，近年來地方國有企業(yè)所獲得的政府補(bǔ)貼以及融資額度遠(yuǎn)高于民營企業(yè)，并牢牢占據(jù)了能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域絕大部分市場份額;但另一方面，地方政府的強(qiáng)干預(yù)異化了當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)資金使用行為，使其在市場競爭領(lǐng)域又處于弱勢地位。由此可見，面對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)形勢和持續(xù)提升的市場對外開放水平，有必要進(jìn)一步理順地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，加快對接國際通行的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提升國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的兼容性。

2． 關(guān)于當(dāng)前地方國有資產(chǎn)監(jiān)管體制從地方國有資產(chǎn)監(jiān)管體制來看，在當(dāng)前地方國資國企監(jiān)管從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”向 “管資本”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，實質(zhì)就是通過以股權(quán)為紐帶的監(jiān)督管理方式，化解 “政企不分”“政資不分”的問題。一方面，“政企不分” “政資不分”的核心環(huán)節(jié)在于打破目前地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要行使監(jiān)管職能又要干涉國企經(jīng)營的多重功能定位，為此一些學(xué)者提出將原有的 “政府—企業(yè)”的直接對接轉(zhuǎn)換為“政府—出資人—企業(yè)”的三層國有資本管理模式，在地方國資監(jiān)管部門與國有企業(yè)間增加一層地方國資管理平臺作為國有企業(yè)的實際控股公司，將政府與實際生產(chǎn)經(jīng)營的國有企業(yè)相隔離，轉(zhuǎn)而由持股平臺代替政府行使出資人職責(zé)的地方國資體系。在三層架構(gòu)中，地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本管理平臺將現(xiàn)有國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管和出資人職能清晰分離，使得國有企業(yè)在完善現(xiàn)代企業(yè)制度和履行國資職責(zé)過程中對應(yīng)的責(zé)任方更加清晰明確。另一方面，中央與各地國資委開始對所屬國有企業(yè)通常采取分類監(jiān)管體系，根據(jù)公益類、功能類、商業(yè)類企業(yè)的功能定位，對企業(yè)主業(yè)范圍、發(fā)展方向、投資決策等事項權(quán)限進(jìn)行分層分類管理。隨著中央企業(yè)層面國有資本投資、運(yùn)營公司 “兩類公司”的紛紛設(shè)立，各大平臺公司開始著手在下屬企業(yè)開展混合所有制改革為引領(lǐng)的國資監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新，而地方國資在相應(yīng)層面進(jìn)展則相對緩慢。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以國有企業(yè)為核心進(jìn)行國有資本改革，而不是先從國資委的宏觀治理結(jié)構(gòu)出發(fā)。

3． 關(guān)于西方國家國資監(jiān)管

從國際經(jīng)驗來看，美國、加拿大、法國、德國等國家國有企業(yè)監(jiān)管方式仍采取較為簡單的“政府—企業(yè)”兩層架構(gòu)，政府根據(jù)企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營范圍，采取分類管理方式直接對國有企業(yè)行使出資人職責(zé)。但由于西方國家國有企業(yè)大多分布在自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施等公共基礎(chǔ)領(lǐng)域，加之國有經(jīng)濟(jì)在社會經(jīng)濟(jì)中的主體地位相對偏弱，國家政府對于國有企業(yè)的監(jiān)管和規(guī)制主要著眼于國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、變更的管理和保護(hù)，較少涉及國有資本運(yùn)作等市場化競爭內(nèi)容。新加坡、意大利、英國、西班牙等國家國有企業(yè)監(jiān)管方式則主要采取 “政府—出資人—企業(yè)”的三層管理架構(gòu)。以新加坡的淡馬錫公司為例，作為淡馬錫的實際出資人，新加坡政府通過設(shè)立 “財政部長法人”，并頒布 《財政部長法》明確 “財政部長法人”作為淡馬錫出資人，代替新加坡政府在淡馬錫董事會中行使股東權(quán)利，從而在保證企業(yè)實際控制權(quán)前提下，理順政府與淡馬錫關(guān)系、淡化淡馬錫政府背景，為淡馬錫全球業(yè)務(wù)擴(kuò)張和資源配置降低法律風(fēng)險、減輕政治障礙。近年來，國內(nèi)國資國企改革掀起了一陣 “學(xué)習(xí)淡馬錫”熱潮，但也有學(xué)者認(rèn)為我國以 “管資本”為主線的國資改革與之仍存在一定差別，因為相較于淡馬錫高度商業(yè)化的運(yùn)作模式，我國地方國資監(jiān)管國有企業(yè)在發(fā)展過程中需要在社會效益與經(jīng)濟(jì)效益之間獲取平衡，這也要求無論采取何種監(jiān)管方式，地方政府對于出資國有企業(yè)仍需具有一定的戰(zhàn)略管控能力，以保障國有企業(yè)切實履行公益性職能。

二、當(dāng)前地方國資國企改革面臨的核心問題

隨著國企改革 “1 + N”政策體系的持續(xù)推進(jìn)，中央和地方國企在產(chǎn)權(quán)、法人治理、內(nèi)部建設(shè)等方面改革持續(xù)深入推進(jìn)，力圖為國有企業(yè)凝聚新發(fā)展力量。但在落實相關(guān)工作過程中，在處理政府與市場、公益事業(yè)與商業(yè)活動、國資權(quán)益保障與企業(yè)管理效率關(guān)系方面存在一定認(rèn)知偏差，導(dǎo)致地方國資國企改革遭遇一些難題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1． 公益型國有企業(yè)如何可持續(xù)發(fā)展

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公益事業(yè)與商業(yè)運(yùn)作應(yīng)該邊界清晰，不能以公益之名行商業(yè)之實。事實上這樣的主張存在以偏概全的誤區(qū)，也與企業(yè)經(jīng)營和市場規(guī)律背道而馳。公益型國有企業(yè)作為國資出資成立并實際控制的法人機(jī)構(gòu)，其屬性要求其承擔(dān)部分公益性職能，無法依靠市場化方式經(jīng)營。但是，公益性項目的高投入、低回報、長周期特征使得部分公益型國有企業(yè)長期處于依靠大額的財政補(bǔ)貼維持運(yùn)營的情境。隨著近年來各級財政壓力的逐漸增加，對公益型企業(yè)支持力度有所減弱，加之競爭中性原則也對于享受大額政府補(bǔ)貼的公益性國有企業(yè)在 “走出去”的道路上面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，處于公益領(lǐng)域且尚未找到可持續(xù)發(fā)展商業(yè)模式的公益型企業(yè)，亟需創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資和運(yùn)營模式，增強(qiáng) “自我造血”功能。

2． 地方國資產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)能力不足

目前，地方國資在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)帶動能力還有待進(jìn)一步提升。地方國企多處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈中低端，技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，在突破關(guān)鍵核心 “卡脖子”技術(shù)、生產(chǎn)高端進(jìn)口替代產(chǎn)品方面貢獻(xiàn)有限，缺乏 “核心技術(shù)、明星產(chǎn)品、硬核競爭力”，缺少享譽(yù)國內(nèi)外的一流品牌、一流產(chǎn)品。國企相對缺乏具有技術(shù)與產(chǎn)業(yè)專業(yè)知識、投資渠道資源、資本運(yùn)作經(jīng)驗和投資研究基礎(chǔ)等方面的專業(yè)人才，國有投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方式不夠完善，投資方向不夠精準(zhǔn)，失敗率高，造成大量 “科技爛尾樓”，國有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失情況較為突出。地方國有企業(yè)對互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能新技術(shù)應(yīng)用不足，尚未構(gòu)建起與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代相適應(yīng)的新發(fā)展模式、新資源優(yōu)勢，拓展新業(yè)務(wù)新市場、實現(xiàn)爆發(fā)式增長的能力不強(qiáng)，對城市產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶動能力不足。

3． 國資預(yù)算權(quán)與國企監(jiān)管權(quán)分離

隨黨的十八屆三中全會提出在中央層面開始全面推行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，2017 年開始各級地方政府也紛紛將國有資本納入當(dāng)?shù)刎斦块T全年公共預(yù)算管理中。編制國有資本整體經(jīng)營預(yù)算在一定程度上對于優(yōu)化國有資本布局、提升財政資源配置起到積極作用，但也導(dǎo)致國企監(jiān)管 “多龍治水”的局面再次顯現(xiàn)。從預(yù)算目標(biāo)來看，一般公共預(yù)算的最終目的是在滿足社會公共需要，提升社會福利水平的前提下，最大限度保持財政收支處于合理范圍內(nèi)，而國資預(yù)算在考慮公共效益的基礎(chǔ)上，還需充分考慮經(jīng)濟(jì)效益，保障國有資產(chǎn)保值增值。從預(yù)算編制思路來看，一方面，財政部門對于國資預(yù)算編制的強(qiáng)約束進(jìn)一步壓縮了國資監(jiān)管部門的國有企業(yè)出資人權(quán)利，無法充分自主運(yùn)營管理國有資產(chǎn); 另一方面，通過預(yù)算制度將國資體系與財政體系掛鉤，進(jìn)一步加大了國有企業(yè)在國際市場競爭中回避競爭中性原則、厘清政府代理人身份的難度。從具體操作層面來看，由于財政部門并不直接負(fù)責(zé)各國有企業(yè)預(yù)算編制管理，國資整體預(yù)算編制大部分經(jīng)營統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)歸集管理工作仍需由各地國資監(jiān)管部門承擔(dān)。

表 1 國資預(yù)算體系與公共預(yù)算體系的區(qū)別

	國資預(yù)算	公共預(yù)算
法理基礎(chǔ)	國有資產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來的收益索取和支配權(quán)	國家公共權(quán)力及其派生出來的對國民經(jīng)濟(jì)收入的分配權(quán)
預(yù)算目標(biāo)	國有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有資產(chǎn)保值增值	維持財政收支可持續(xù)，提升社會的福利水平
收入來源	國有資本經(jīng)營性收益	財政稅收
支出方向	國有企業(yè)增值	提供各類公共產(chǎn)品

4． 國資監(jiān)管與企業(yè)管理邊界混淆

當(dāng)前地方國資監(jiān)管部門作為當(dāng)?shù)卣M成部分，被同時賦予了國資監(jiān)管和國有企業(yè)出資人職責(zé)，這在一定程度上也導(dǎo)致了國資監(jiān)管與國企管理邊界混淆的問題。從國資監(jiān)管角度來看，地方國資監(jiān)管部門突出的是政府對國有企業(yè)的規(guī)制職能，包括對國有企業(yè)日常經(jīng)營行為是否違反相關(guān)法律法規(guī)和國資管理條例進(jìn)行監(jiān)管，類似于 “一行兩會”對于金融機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)管職責(zé)，其邊界在于約束企業(yè)行為而不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為。從國企管理角度來看，地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需履行出資人職責(zé)，以股東身份從公司治理層面參與國有企業(yè)管理，這既包括單個企業(yè)層面的日常經(jīng)營管理決策，同時也包括地方乃至區(qū)域全局層面，對國有資本總體布局的優(yōu)化調(diào)整與戰(zhàn)略發(fā)展方向把控?；诂F(xiàn)有地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作職能，之前部分地區(qū)提出的 “國資委總體對標(biāo)淡馬錫”模式也存在一定的局限性，進(jìn)一步明晰地方國資監(jiān)管與國企管理邊界，需對目前地方國資國企監(jiān)管架構(gòu)做系統(tǒng)性優(yōu)化調(diào)整。

三、深圳市屬國資國企改革的有益探索

深圳國資國企因特區(qū)而生，隨特區(qū)成長，深圳國資國企所取得的成就，不僅得益于城市帶來的發(fā)展紅利，也因國資在始終堅持服務(wù)大局、服務(wù)城市、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)民生定位基礎(chǔ)上，充分激發(fā)國有企業(yè)活力，在探索可持續(xù)公共服務(wù)供給、國資參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方式、國資監(jiān)管與產(chǎn)權(quán)事務(wù)隔離、現(xiàn)代國有企業(yè)公司治理等方面走在全國前列，在自身發(fā)展規(guī)模質(zhì)效穩(wěn)步提升的同時，為城市探索出一條國有經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的 “國民共進(jìn)”模式，為地方國資國企改革積累了有益經(jīng)驗。

1． 探索圍繞民生保障開展商業(yè)化運(yùn)營

深圳市地鐵集團(tuán)是 1998 年成立的國有獨(dú)資公司，由于地鐵建設(shè)運(yùn)營的高投入、長回報周期和城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施本身公益屬性，自 2004 年首條線路通車后，地鐵集團(tuán)始終處于虧損狀態(tài)，工程建設(shè)資金長期需要政府支持，對城市財政造成一定壓力。2007 年，市國資委開始爭取實施 “地鐵經(jīng)營 + 物業(yè)發(fā)展”模式，通過地鐵沿線及樞紐物業(yè)開發(fā)建設(shè)收益反哺城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營成本，該模式將地鐵規(guī)劃建設(shè)與周邊土地開發(fā)工作一并劃歸深圳地鐵集團(tuán)統(tǒng)籌推進(jìn)，動態(tài)調(diào)整，既降低了政府住建、交通部門規(guī)劃協(xié)調(diào)成本、提升城市集約開發(fā)強(qiáng)度，同時也有利于地鐵集團(tuán)降低地鐵建設(shè)成本，擴(kuò)大企業(yè)收入來源。深圳地鐵集團(tuán)從深圳地鐵二期工程開始全面推進(jìn) “地鐵經(jīng)營 + 物業(yè)發(fā)展”模式，2010 年實現(xiàn)扭虧為盈，并在 2017 年成為全國首家在全成本核算方式下實現(xiàn)盈利的軌道交通運(yùn)營企業(yè)，2020 年集團(tuán)全年利潤突破 100 億，相關(guān)經(jīng)驗也在東莞、杭州、福州等地推廣。

2． 確立產(chǎn)業(yè)培育戰(zhàn)略股東定位

深圳國資早期投身高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的失敗案例，在一定程度上表明以國資體制機(jī)制直接投身高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，難以適應(yīng)其高資本投入、高投資風(fēng)險、高迭代頻率的產(chǎn)業(yè)特征。但隨著中美貿(mào)易摩擦衍生的 “卡脖子”技術(shù)封鎖，由于基礎(chǔ)研究高技術(shù)壁壘所反映出的投資規(guī)模大、投資周期長、前期回報低、投資風(fēng)險高等特征，相較追逐短期收益的社會資本，國有資本在承擔(dān)國家重大科技項目和建設(shè)共性技術(shù)平臺方面應(yīng)發(fā)揮更加重要作用。在吸取前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深圳市國資委通過深圳市重大產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，作為全新的市級重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，立足推動深圳市重大產(chǎn)業(yè)項目落地，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育壯大，落實國資 “管資本”實現(xiàn)方式，在確保項目順利落地前提下，堅持輕重結(jié)合運(yùn)營模式，對重大產(chǎn)業(yè)投資項目采取 “一事一議”形式確定出資方式和持股比例，明確股東定位，做開明的股東、賦能的股東，探索了國資相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源整合重組、重要影響力戰(zhàn)略基石股東、重大項目牽引相關(guān)業(yè)務(wù)合作，構(gòu)建起涵蓋 “全市重大產(chǎn)業(yè)項目前期遴選—重大創(chuàng)新資源中試平臺—重大引領(lǐng)性項目投資運(yùn)營—重大項目投資落地激勵”全鏈條體制機(jī)制，最大限度發(fā)揮國有資本 “杠桿作用”和 “乘數(shù)效應(yīng)”。

3． 構(gòu)建內(nèi)嵌股權(quán)平臺的國資管理架構(gòu)

深圳市投資控股有限公司前身為深圳市投資管理有限公司，作為市國資委履行出資人職責(zé)的輔助平臺，公司先后經(jīng)歷了從國企改制退出，到事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)整合，再到轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展階段。深圳市國資委借鑒新加坡政府對淡馬錫及淡聯(lián)企業(yè) “放活管好”的成功經(jīng)驗，提出深投控在管理體制機(jī)制與公司治理、組織架構(gòu)與選人用人、激勵約束、下屬企業(yè)管控等方面全面對標(biāo)淡馬錫，并逐步將原國資委部分出資人職責(zé)下放至投控公司，依法自主開展國有資本運(yùn)作。同時，深圳市國資委將另一個履行出資人職責(zé)的輔助平臺深圳市資本集團(tuán)有限公司打造成為國有資本運(yùn)營公司，作為深圳市國有資本存量提升的資源整合者和價值創(chuàng)造者、國有資本增量布局的戰(zhàn)略先導(dǎo)者，進(jìn)一步發(fā)揮市屬國資主動整合、前瞻布局、高效運(yùn)營、有序流轉(zhuǎn)四大功能，立足國資，助推多種所有制經(jīng)濟(jì)共同快速發(fā)展。此外，近年來深圳市國資委相繼成立了食品物資集團(tuán)、特區(qū)建工集團(tuán)、環(huán)境水務(wù)集團(tuán)等一批平臺型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，代替國資委行使相關(guān)公益類、實體型國有企業(yè)出資人職責(zé)，與國有資本投資公司、運(yùn)營公司共同構(gòu)建起功能鮮明、分工明確、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

4． 探索市場化管理體制機(jī)制

深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司 1999 年由深圳市政府出資并引導(dǎo)社會資本出資設(shè)立，作為處于市場充分競爭創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的國有企業(yè)，市場化體制機(jī)制成為深創(chuàng)投成功的關(guān)鍵要素。由于創(chuàng)業(yè)投資具有高風(fēng)險、高收益、長周期特點，對資本消耗性相對較大，對經(jīng)營靈活性要求較高，為補(bǔ)償可投資資本，推動公司治理完善，深創(chuàng)投分別于 2001 年、2009 年、2010 年先后三次增資擴(kuò)股，引入了深圳星河房地產(chǎn)公司、上海大眾公用事業(yè)集團(tuán)、中興通訊股份公司、福建七匹狼集團(tuán)等多種經(jīng)濟(jì)成分戰(zhàn)略投資者，搭建了混合所有制的經(jīng)營框架，提高了可投資能力和經(jīng)營靈活性。同時，深創(chuàng)投對利潤分配權(quán)通過按勞分配和按股分紅相結(jié)合方式，形成做強(qiáng)做優(yōu)做大的強(qiáng)大向心力。深創(chuàng)投 1999 年成立之初，經(jīng)當(dāng)時市長辦公會及公司第一屆董事會討論通過公司員工績效工資為利潤總額的 8% ( 2005 年實行三項制度改革時，將績效工資修改為凈利潤的 8% ) ; 2009 年由深圳市國資委批復(fù)同意，公司投資經(jīng)理可以計提項目凈收益的 2% 作為項目績效工資。2016 年深圳市國資委和其他各股東協(xié)調(diào)同意，深創(chuàng)投全員績效工資從稅后凈利潤 8% 提高到 10% ; 投資經(jīng)理項目獎勵從項目凈收益的 2% 提高到 4% ，同時將項目虧損罰金從實際損失的 1% 提高到 2% ; 團(tuán)隊需承擔(dān)項目投資額 1% 強(qiáng)制跟投。對社會化募資給予 0. 5% 獎勵，對大型金融機(jī)構(gòu)出資獎勵存在折扣，政府引導(dǎo)基金出資不享受募資獎勵，用制度強(qiáng)化代理人和委托人共同體意識。此外，深創(chuàng)投采用陽光民主的經(jīng)營決策機(jī)制，培養(yǎng)員工隊伍 “主人翁”精神，激發(fā)勞動者工作熱情和創(chuàng)造力。深創(chuàng)投的投資項目必須經(jīng)由投資決策委員會論證評審，參會委員均采取“一人一票”方式獨(dú)立投票，即使是董事長、總裁也不例外。參加會議 2 /3 以上投資委員同意且沒有被外部專家委員否決的項目方可進(jìn)行投資。投資決策委員會主任、副主任有一票否決權(quán)。全體員工均可參加項目評審會，在會議上可暢所欲言地發(fā)表自己對項目的觀點和看法。

四、下一階段地方國資國企改革的路徑優(yōu)化

結(jié)合深圳國資國企改革探索的前期經(jīng)驗，立足國資國企改革 “分類改革、管好資本”的時代主題，下一階段地方國資國企改革的關(guān)鍵，是找準(zhǔn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位，進(jìn)一步強(qiáng)化國資通過 “管資本”方式，分層分類構(gòu)建起保障社會民生、支撐國家戰(zhàn)略和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力，讓非經(jīng)營性國企更加高效可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，讓經(jīng)營性國企與外資、民資更加平等競爭。

1． 支持公益型國企探索綜合化經(jīng)營模式

推動具有商業(yè)應(yīng)用場景的公益型企業(yè)向產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)轉(zhuǎn)型，搭建集公益性主業(yè)、產(chǎn)業(yè)投融資和資管運(yùn)營于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)架構(gòu)，構(gòu)建 “多主體”及多個協(xié)同推進(jìn)、互為支撐的業(yè)務(wù)主體。創(chuàng)新產(chǎn)融結(jié)合模式，實現(xiàn)以融促產(chǎn)、以產(chǎn)帶融。探索拓展 “上市公司 + ”模式，根據(jù)集團(tuán)所處行業(yè)特征及自身發(fā)展需要統(tǒng)籌歸集集團(tuán)內(nèi)部乃至系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)資源，按照產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)區(qū)域范圍等維度構(gòu)建多個優(yōu)勢互補(bǔ)的業(yè)務(wù)主體。將集團(tuán)內(nèi)部具有商業(yè)化前景的資源進(jìn)行整合，通過發(fā)債、上市等方式對接多層次資本市場，為集團(tuán)導(dǎo)入社會資金支持。通過 GP、雙 GP、有條件委托外部 GP 等多種方式設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，圍繞上下游產(chǎn)業(yè)鏈及新興戰(zhàn)略業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ふ彝顿Y機(jī)會，開展市場化投資、并購、資源整合。有條件的企業(yè)可設(shè)立 CVC 基金，以自有資金圍繞企業(yè)戰(zhàn)略開展風(fēng)險投資，創(chuàng)造利潤收入新增長點。

2． 明確地方國資產(chǎn)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新培育定位

立足地方國資自身特征優(yōu)勢和監(jiān)管要求，明確其在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中服務(wù)產(chǎn)業(yè)和培育創(chuàng)新的定位。進(jìn)一步提升國有企業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)研究、產(chǎn)業(yè)研究、公司研究水平，強(qiáng)化市場情報的收集和分析處理能力，加強(qiáng)與內(nèi)外部企業(yè)信息交流共享，擴(kuò)大市場觸角，對接重大產(chǎn)業(yè)資源。瞄準(zhǔn)城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點挖掘儲備一批對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大、市場前景廣闊的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目資源。加快構(gòu)建規(guī)范化與個性化相結(jié)合的引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項目工作機(jī)制，以 “擇需、擇重、擇優(yōu)”為原則，優(yōu)化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目遴選與引進(jìn)方式方法，聯(lián)合國際一流第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)項目開展一對一、點對點的可行性研究評估，確保城市重點產(chǎn)業(yè)項目各項工作精準(zhǔn)高效、合理規(guī)范。對接市場化技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)、專利服務(wù)機(jī)構(gòu)，打通相關(guān)重大源頭基礎(chǔ)創(chuàng)新項目引進(jìn)與重大技術(shù)轉(zhuǎn)化通道。

3． 進(jìn)一步完善優(yōu)化三層國資管理體系

通過組建國有資本投資公司、運(yùn)營公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)的方式，將當(dāng)前地方國資委 “一身兩任”的國資監(jiān)管和國企管理體制向地方國資委、地方國資管理平臺 “兩身兩任”轉(zhuǎn)變。將履行統(tǒng)一監(jiān)管者職能的國資委和行使直接出資人權(quán)利的國有資本投資運(yùn)營公司、大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的功能進(jìn)行剝離，構(gòu)架起 “監(jiān)管層—出資層—運(yùn)營層”的三層國資管理體系，并進(jìn)一步明確政府、出資人平臺和國有企業(yè)的責(zé)任分工。監(jiān)管層即剝離了國有企業(yè)出資人職責(zé)的地方國資監(jiān)管部門，主要負(fù)責(zé)日常國資運(yùn)行監(jiān)管和國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，與經(jīng)營性國有企業(yè)不存在直接股權(quán)關(guān)系。出資層即新設(shè)或改制的國有獨(dú)資國有資本投資公司、運(yùn)營公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)，作為經(jīng)營性國有企業(yè)的純粹持股平臺，以股權(quán)關(guān)系為紐帶，代替國資委行使出資人職責(zé)，主要負(fù)責(zé)國有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，把控所屬國有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向。運(yùn)營層即從事日常生產(chǎn)經(jīng)營的國有企業(yè)，由出資人平臺根據(jù)所處行特性與企業(yè)發(fā)展階段，采取分類授權(quán)、分類管控形式。

表 2 國資三層管理架構(gòu)主要職能

層級	機(jī)構(gòu)/類型	主要職能
監(jiān)管層	國資監(jiān)管部門	規(guī)劃統(tǒng)計、預(yù)算與行為監(jiān)管
出資層	國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司、大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)	股權(quán)管理、國資優(yōu)化布局、資本運(yùn)作
經(jīng)營層	國有出資經(jīng)營性實體企業(yè)	投資、利潤、成本單元

4． 強(qiáng)化國資監(jiān)管部門戰(zhàn)略布局與預(yù)算統(tǒng)籌職能

在將出資人職責(zé)逐步讓渡于國資出資人平臺的趨勢下，國資監(jiān)管部門需要圍繞如何更好行使國資總體監(jiān)管職能，進(jìn)一步完善和優(yōu)化國資發(fā)展戰(zhàn)略方向把控和預(yù)算統(tǒng)籌編制等政府性職能。地方國資監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化國資布局規(guī)劃的導(dǎo)向作用，推動國有資本更多投向關(guān)系國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)，保障社會經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)運(yùn)行。但國資監(jiān)管部門對于國有企業(yè)的引導(dǎo)方式不應(yīng)是直接對于企業(yè)經(jīng)濟(jì)范圍和經(jīng)營行為的決策，而是通過市場選擇機(jī)制推動國有企業(yè)立足國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，圍繞發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢，尋求國有資本保值增值和健康發(fā)展的自主行為。同時，建議國家建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國有資本經(jīng)營預(yù)算，由國資委建立獨(dú)立賬本，全面掌握經(jīng)營性國有資本收支及資產(chǎn)負(fù)債情況，分層分類合理設(shè)定國資預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例，淡化處理國企與財政的資金聯(lián)系，充分調(diào)動企業(yè)的主動性和積極性，確保國有資本在更寬松友好的市場環(huán)境中實現(xiàn)保值增值。

5． 構(gòu)建現(xiàn)代公司法人制度

通過混合所有制改革、市場化選人用人、激勵約束改革，從企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)兩個層面規(guī)范現(xiàn)代公司法人制度。黨組織在國企選人用人中的作用向確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面?zhèn)戎?。充分發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司和大型產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)的出資人代表作用，通過控股股東地位控制經(jīng)營性實體企業(yè)董事會，嚴(yán)格按照公司章程所規(guī)定的股東權(quán)利，按照法定程序向企業(yè)推薦董事，參與高管人員選聘。在獨(dú)資、控股國企探索全面推行建立外部董事占多數(shù)的董事會，在相對控股、參股國企探索更加市場化的 “國企民營”運(yùn)作模式，對營利性國企高管實行市場化選聘和市場化薪酬激勵制度，提升崗位吸引力和競爭力，吸引更多高水平企業(yè)家加入國資隊伍。