萬億專項(xiàng)債額度為何提前下達(dá)？為何禁投土儲(chǔ)、房地產(chǎn)？財(cái)政部這么回應(yīng)
來源 Source：昆明麥肯企業(yè)管理咨詢有限公司 日期 Date：2019-09-11 點(diǎn)擊 Hits：2468
綜合自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道??周瀟梟、PPP觀察
9月4日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開，部署精準(zhǔn)施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作；確定加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的措施，帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。會(huì)議確定，根據(jù)地方重大項(xiàng)目建設(shè)需要，按規(guī)定提前下達(dá)明年專項(xiàng)債部分新增額度，確保明年初即可使用見效。9月6日，財(cái)政部召開“加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券”發(fā)布會(huì)，詳細(xì)介紹了該項(xiàng)政策出臺(tái)的背景及更具體的安排。
同時(shí)需要注意，對于該筆新增額度的使用范圍，設(shè)定了三項(xiàng)要求和四個(gè)禁止：
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1．新增額度重點(diǎn)用于以下五個(gè)領(lǐng)域：鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施；城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目；農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目；職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)；冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。2．在符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金。以省為單位，單一省份專項(xiàng)債規(guī)模的20%左右可用于項(xiàng)目資本金。3．加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。專項(xiàng)債額度向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目傾斜，優(yōu)先考慮發(fā)行使用好的地區(qū)和今冬明春具備施工條件的地區(qū)。各地和有關(guān)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，項(xiàng)目必須有收益，要優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目；要防止一哄而上，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。此次國常會(huì)同時(shí)明確，專項(xiàng)債資金不得用于以下四個(gè)領(lǐng)域：2、房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域；4、可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。該要求的用意也相當(dāng)明確，即政策要“要著眼補(bǔ)短板、惠民生、增后勁，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資”。這也體現(xiàn)了在今年8月23日《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》“下一步財(cái)政重點(diǎn)工作安排”中提出的，要進(jìn)一步厘清專項(xiàng)債券合理邊界，精準(zhǔn)聚焦國家重大戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目。并強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，從嚴(yán)整治舉債亂象，有效遏制隱性債務(wù)增量。
隨著發(fā)行時(shí)限臨近，廣東、四川、浙江等逾20個(gè)省份的全年新增專項(xiàng)債券額度已使用完畢，全國僅剩2343.93億元余額待發(fā)。?
從發(fā)行進(jìn)度來看，截至8月底，遼寧、福建等17省的專項(xiàng)債額度已經(jīng)用完，經(jīng)濟(jì)總量靠前的省市基本都已經(jīng)用完，僅有江蘇進(jìn)度較慢，只發(fā)行73.72%；天津、新疆、青海等專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模超過限額的90%，也即將用完；湖北、湖南、吉林和黑龍江相對較慢，還不到70%。從新增額度來看，與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有較大關(guān)聯(lián)，廣東、山東、江蘇、安徽、浙江和河南均超過1000億元，貴州和西藏較少，僅為7億元。從2018年累計(jì)可用空間來看，全國還有1.2萬億的額度，但北京、上海兩地就占了5000億元，明顯分布不均；如果再加上2019年未發(fā)行的額度，全國是1.43萬億。
主動(dòng)作為：進(jìn)一步擴(kuò)投資
財(cái)政部副部長許宏才回應(yīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者提問介紹了政策出臺(tái)的背景，上半年我國經(jīng)濟(jì)延續(xù)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)態(tài)勢。當(dāng)前外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。為此，國務(wù)院要求各地區(qū)各部門要按照黨中央、國務(wù)院部署，增強(qiáng)緊迫感，主動(dòng)作為，把做好“六穩(wěn)”工作放在更加突出位置，圍繞辦好自己的事，用好逆周期調(diào)節(jié)政策工具，在落實(shí)好已出臺(tái)政策基礎(chǔ)上，梳理重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵問題精準(zhǔn)施策。加快發(fā)行使用專項(xiàng)債、提前下達(dá)2020年額度等系列部署，就是積極財(cái)政政策主動(dòng)作為、精準(zhǔn)施策的表現(xiàn)之一。對于2019年地方專項(xiàng)債，要著眼補(bǔ)短板、惠民生、增后勁，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資，今年限額內(nèi)地方政府專項(xiàng)債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項(xiàng)目上，督促各地盡快形成實(shí)物工作量。提前下達(dá)2020年部分專項(xiàng)債額度，許宏才表示，經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。“根據(jù)全國人大常委會(huì)授權(quán)，按規(guī)定提前下達(dá)明年專項(xiàng)債券部分新增額度，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，確保明年初即可使用見效，帶動(dòng)有效投資，支持補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需”，許宏才表示。2019年我國地方政府新增債券限額，包括列入赤字的一般債券9300億元，不列入赤字的專項(xiàng)債券2.15萬億元。專項(xiàng)債在地方債中作用愈發(fā)顯著，是穩(wěn)投資重要的政策工具。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至8月底，已安排使用新增專項(xiàng)債券15902億元，約占同期已發(fā)行新增專項(xiàng)債券的80%。具體用途方面，棚改等保障性住房建設(shè)6238億元，占39.2%；鐵路、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施1579億元，占9.9%；用于市政建設(shè)1186億元，占7.5%；用于科教文衛(wèi)等民生領(lǐng)域526億元，占3.3%；用于農(nóng)林水利263億元，占1.7%。“地方專項(xiàng)債帶動(dòng)作用比較大。提前下達(dá)2020年專項(xiàng)債額度控制在60%以內(nèi)，以2019年2.15萬億專項(xiàng)債規(guī)模來計(jì)算，意味著最多可以提前下達(dá)1.29萬億額度。地這1.29萬億中20%可用于項(xiàng)目資本金，大概可帶來2000億元項(xiàng)目資本金，這部分可撬動(dòng)萬億投資，加上其他非資本金專項(xiàng)債，可帶動(dòng)的投資可達(dá)到2萬億元”，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授毛捷對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
資本金適用領(lǐng)域擴(kuò)大到10個(gè)
除了提前下達(dá)額度，專項(xiàng)債的使用范圍也有所擴(kuò)大，可用于資本金的項(xiàng)目領(lǐng)域也隨之?dāng)U大，政策積極力度進(jìn)一步加大。許宏才指出，根據(jù)向地方了解的項(xiàng)目準(zhǔn)備情況，此次擬提前下達(dá)的專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。其他領(lǐng)域符合條件的項(xiàng)目如準(zhǔn)備充分、短期可形成實(shí)物工作量，也可以給予支持。不符合專項(xiàng)債券政策范圍的無收益項(xiàng)目應(yīng)通過一般債券或財(cái)政資金給予支持。“本次專項(xiàng)債券使用范圍較原來有所擴(kuò)大，主要是財(cái)政部根據(jù)地方上報(bào)項(xiàng)目和實(shí)際情況，擴(kuò)大投資用于民生領(lǐng)域”，許宏才表示。今年6月份《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》對外印發(fā)，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金；對于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路，國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路，供電，供氣項(xiàng)目。在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金。專項(xiàng)債券用作資本金的的領(lǐng)域，由現(xiàn)有的4個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大到10個(gè)領(lǐng)域：鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。“鼓勵(lì)地方在符合政策規(guī)定和防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，盡量多安排專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金。以省份為單位，專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債券規(guī)模的比例一般控制在20%左右。具體還要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況作出安排，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的帶動(dòng)作用”，許宏才表示。
“提前批”禁投土儲(chǔ)、房地產(chǎn)
為了盡快形成投資實(shí)物量，這批“提前批”的專項(xiàng)債也作出明確界定。許宏才表示，此次提前下達(dá)的專項(xiàng)債券額度不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，不得用于置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授喬寶云對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，提前下達(dá)的專項(xiàng)債額度，是為了帶動(dòng)有效投資，支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，列舉的鐵路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保等項(xiàng)目，相對土儲(chǔ)、房地產(chǎn)等作用要更為明顯。“在’房住不炒’調(diào)控背景下，也在借此引導(dǎo)地方政府行為，這只是針對這批提前下達(dá)額度的專項(xiàng)債。2020年地方專項(xiàng)債資金分配中，仍然會(huì)考慮地方土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造等合理資金需求”，國泰君安交易投資委員會(huì)首席研究員周文淵對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。“提前批”專項(xiàng)債在地區(qū)間如何分配呢？許宏才表示，按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求，此次擬提前下達(dá)的專項(xiàng)債券額度向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目傾斜，優(yōu)先考慮發(fā)行使用好的地區(qū)和今冬明春具備施工條件的地區(qū)。主要是想發(fā)揮好投資帶動(dòng)作用。財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰表示，以資金績效為導(dǎo)向，堅(jiān)持形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量。按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求，重點(diǎn)向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、已完成立項(xiàng)審批拆遷環(huán)評等各項(xiàng)手續(xù)和前期工作、今冬明春具備施工條件的地區(qū)傾斜。
堅(jiān)守防風(fēng)險(xiǎn)底線
國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在釋放積極信號的同時(shí)，也指出：各地和有關(guān)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，項(xiàng)目必須有收益，要優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，同時(shí)也要防止一哄而上，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。王克冰指出，以合格合規(guī)為重點(diǎn)，堅(jiān)持項(xiàng)目合格合規(guī)。加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，必須要做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，履行各項(xiàng)審批程序，優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，決不能一哄而上、“蘿卜快了不洗泥”，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。“以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線，明確項(xiàng)目投資方向。專項(xiàng)債券必須用于有收益的政府投資項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的項(xiàng)目和補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。優(yōu)先考慮專項(xiàng)債券發(fā)行使用好的地區(qū)，重點(diǎn)支持財(cái)力好舉債空間大的地區(qū)，對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)少安排或不安排”，王克冰表示。財(cái)政部重申，地方政府舉借債務(wù)堅(jiān)持中央不救助、堅(jiān)持誰舉債誰負(fù)責(zé)。王克冰表示，在地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立財(cái)政、發(fā)展改革、金融管理等部門協(xié)同配合機(jī)制。各地財(cái)政部門上報(bào)專項(xiàng)債券需求時(shí)，由同級發(fā)展改革部門提供項(xiàng)目需求單子，符合專項(xiàng)債券發(fā)行條件的財(cái)政部門全部吸收采納，最終需要省級政府批準(zhǔn)確認(rèn)。加強(qiáng)地方財(cái)政、發(fā)展改革等部門與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作。財(cái)政部、發(fā)展改革委負(fù)責(zé)做好此次地方上報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審核把關(guān)；金融管理部門指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)做好配套融資工作。
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