? ? ? ?經(jīng)過對京津滬渝川湘鄂陜皖粵等 10 省市的調研及與有關部門的交流，我們發(fā)現(xiàn)，雖然大多數(shù)省市已陸續(xù)出臺地方國資國企改革方案，但由于國資國企改革頂層設計相關方案尚未出臺，地方在深化國資國企改革的實踐中，存在怕踩紅線、等待政策現(xiàn)象，改革進展緩慢。我們認為，鑒于中央與地方國有資產存在巨大差異，管理體制也不同，不宜搞“中央模式，地方參照”，將復雜問題簡單化。必須更加關注地方實際情況，理解地方的困惑、困難和期待，重視發(fā)揮地方的積極性，在中央劃清紅線后，鼓勵地方因地制宜探索國資管理新模式，將強調頂層設計指引作用的“拉動式”改革和重視地方探索、容許試錯的“推動式”改革相結合，激發(fā)地方改革活力，為全國改革提供經(jīng)驗借鑒。

中央與地方國有資產有較大差異

? ? ? ?中央和地方國有資產在結構、質量、功能上有很大差異，地方之間的差異也不少。

? ? ? （一）中央和地方國有資產結構與功能不一樣

? ? ??中央國有資產主要分布在關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全領域，包括能源、基礎原材料、郵政通信與交通運輸、軍工和金融等行業(yè)。地方國資較中央國資分布更為廣泛，但以基礎設施和公共服務等領域為主。其中，省級國資主要分布在地方基礎設施、能源資源、裝備、交通航運等行業(yè)，市級國資主要分布在供水、供氣、供熱、公共交通和公共設施等行業(yè)和領域。如四川 70%的省屬國有資產集中在四川發(fā)展控股公司，湖北 78%的省屬國有資產集中在 6 家政策性投融資平臺；武漢市近 80%國有資產集中在基礎設施和公共服務領域。

? ? ? 中央與地方的國有資本經(jīng)營收入的行業(yè)分布也反映了兩者在結構上的不同。中央國有資本經(jīng)營收入主要來自煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等行業(yè)企業(yè)，而地方國有資本經(jīng)營收入主要來自投資服務、機械、煤炭、電力、貿易和房地產等行業(yè)企業(yè)。

? ? ? ?中央和地方國有資產的功能也不一樣。中央國有資本的主要功能是保障國家安全和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，控制關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、體現(xiàn)國有資本收益全民共享等。而地方國有資本功能更重要的是為地方提供公共服務以及發(fā)展重點產業(yè)促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

? ? ? ?此外，各地國有資產規(guī)模大小不一、相差較大。江蘇、上海、廣東、北京等地的國有資產總額均超過 3 萬億元，而西藏、青海、寧夏等省區(qū)的國有資產總額不到 4 千億元。

? ? ? （二）中央和地方國有資產質量不一樣

? ? ? ?中央和地方國有資產不僅在規(guī)模和結構上差異較大，兩者質量上也有很大差異。地方國有資產質量更低、經(jīng)營效率更差、困難更多。

?根據(jù) 2013 年全國財政預算草案報告，2013 年地方國資預算編制和提交人大審議的范圍繼續(xù)擴大，但國資預算收入增速大幅降低，顯示地方國資預期經(jīng)營收益并不樂觀。根據(jù)財政部《2013年國有企業(yè)財務決算報告》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方國有資產共計 55．5萬億元，略高于中央的 48．6 萬億元；地方國企所有者權益（20．4萬億元）也高于中央（16．6 萬億元）。但中央國企創(chuàng)造的凈利潤為 1．2 萬億元，約為地方凈利潤的 2 倍。這說明地方國企在收益水平和盈利能力上遠不如中央國企。此外，中央總資產周轉與凈資產周轉均優(yōu)于地方，說明中央國有資本經(jīng)營效率更高；中央國有資產收益率超過地方 2 倍，說明中央國有資產利用率較地方高出許多，較地方資產利用情況要好。

?中央國有資本收入中利潤收入高達 98%，地方則僅為 38%；地方國有資本收入中股利股息（19%）、產權轉讓（19%）等非經(jīng)常性損益所占比重與經(jīng)營性收入接近。這說明地方國有資本的保值增值率及資產回報較中央國有資本要低。

? ? ??而地方之間國有企業(yè)資產質量也不盡相同，各地國有企業(yè)在收益水平、盈利能力上存在明顯差異。京津滬川渝湘鄂陜粵瓊青新等12省市國有企業(yè)銷售利潤率平均為6．51%，標準差為2．19，波動較大；12 省市國有企業(yè)凈資產收益率平均為 4．63%，標準差為 1．68，地方性差異同樣不小。差異背后折射出各地國資在行業(yè)結構和資源稟賦等方面存有差異。

? ? ? （三）中央和地方國有資產管理體制不同

? ? ? ?中央國有資產按企業(yè)歸口管理部門分四大類：國資委履行113 家中央工商類企業(yè)出資人代表職責；中央?yún)R金投資有限責任公司履行 18 家大型金融企業(yè)出資人代表職責；財政部監(jiān)管中國鐵路總公司、中國郵政集團公司、中國煙草總公司、中國出版集團公司和中國對外文化集團公司；此外，94 個中央部門還擁有9988 戶國有企業(yè)。整體而言，中央國有資本的管理權力主要集中在主管部門，中央政府在調整國有資本布局上的協(xié)調較少。而地方國資管理機構獨立性相對要小，受地方政府影響較大；地方政府在主動調整國有資本布局上比較積極、協(xié)調較多，如將國有資產大量注入地方融資平臺用于地方基礎設施建設、服務民生；或設立政策性基金引導資本投向發(fā)展地方重點行業(yè)等，如湖南設立文化旅游產業(yè)引導基金、四川成立產業(yè)投資基金等。

? ? ? ?此外，由于各地市場經(jīng)濟發(fā)展程度不同，國有資本規(guī)模、結構與分布不同，國有企業(yè)類型及政府管理特點不同，地方與中央以及地方與地方之間在國有資產管理體制模式方面均存在差異。在大多數(shù)省市逐步實行國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的同時，也存在一些差異化做法，如上海市國資委對履行出資人職責的國有資本采取“直接監(jiān)管為主、委托監(jiān)管為輔”的方式；湖南采取了分散監(jiān)管模式，由國資委、財政廳、經(jīng)信委和各廳局分別履行不同性質國有資本出資人職責；成都由金融辦履行金融國資出資人職責等。這也體現(xiàn)了地方從實際出發(fā)，探索各具特色的地方國資管理模式。

（四）中央和地方國有資產管理體制改革任務不同

? ? ? ?中央和地方國有資產在規(guī)模、結構、質量、功能和定位上不同，且管理體制存在較大差異，中央與地方國有資產管理體制改革任務也存在較多不同。

? ? ? ?中央經(jīng)營性國有資本主要是簡政放權、增強活力，在更好體現(xiàn)收益全民共享和參與國際競爭等方面發(fā)揮作用；中央政策性國有資本主要是提升經(jīng)營效率、增強盈利性，減少由國家補貼的非必要虧損，發(fā)揮在執(zhí)行國家政策、實現(xiàn)政府意圖等方面的作用。地方國有資本主要集中于公共服務領域，更加側重于地方投融資平臺的改革與轉型及提升公共服務效率；占少量比重的經(jīng)營性國有資本需要進行管理體制和經(jīng)營機制等方面的改革。

? ? ? ?地方做了大量探索，存在很多困惑，普遍在等待和觀望基于對 10 省市的調研，結合對更多省市已出臺的國企改革方案的分析，我們發(fā)現(xiàn)，各地在深化國有企業(yè)改革的指導思想上均與中央保持高度一致，基本上均以十八屆三中全會決定為指導，在完善國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、國企功能界定與分類等方面展開。如多地均提出提高國有資產證券化率，均給出明確的比例指標，均提出要解決國有企業(yè)歷史遺留問題這一普遍性問題。此外，多地均提出將國有資本集中到關鍵領域，雖然各地對關鍵領域定義各有差別，但北京、上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市均將國有資本集中在關鍵領域的目標設定在“80%”上。此外，雖然還缺乏統(tǒng)一和明確的分類標準，但各地都強調國有企業(yè)分類分層管理。但更多的是，鑒于中央和地方、地方和地方之間在國有資本結構、功能分布等方面有顯著差異，地方改革在自行理解和探索一些原則和方向時，難免會困惑，只能觀望等待。一些代表性問題如下：

1．國有資產監(jiān)管機構如何轉換職能問題。完善國資管理體制的關鍵任務是國資監(jiān)管機構轉換職能，從行政化管理方式轉向以市場化管理方式為主。但如何實現(xiàn)國資監(jiān)管機構的職能轉換，各地認識不一、差異較大。有的地方提出要繼續(xù)加強國資委工作和職能；而有的地方，如上海國資委則計劃簡政放權，將部分權力歸還企業(yè)。

2．各地均提出組建國有資本投資運營公司，但普遍缺乏系統(tǒng)性設計。癥結在于國資管理體制架構設計不明確，地方對如何明確國資委在新的國資管理體制中的地位及其與國有資本投資運營公司的關系，存在一定的畏難和觀望情緒。

3．由于很大比例的地方國有資產沉淀在地方投融資平臺，地方投融資平臺管理體制改革應是地方國資國企改革的重點任務；但中央國資國企改革基本沒有這方面的問題和任務。這使得地方在此領域難以參照中央國資國企改革方案。

4．將競爭性國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)是地方改革的主流思路。但是對能否混合、如何混合及非國有資本能否控股等關鍵問題，普遍缺乏答案或標準。實際上，由于地方國資大多集中于基礎設施和公共服務領域，承擔許多非市場化經(jīng)營的政府責任和社會責任，很難吸引以盈利為主要目標的私人資本。此外，各地均鼓勵混合所有制企業(yè)員工持股，但是難以明確員工持股中的“員工”范圍界定、持股比例及方式。如何既實施有效激勵、保障員工權益又保證國有資產不流失？普遍缺乏有效方法。

鼓勵地方因地制宜探索國資管理模式

? ? ? ?由于中央國有資產主要是經(jīng)營性的，而地方國有資產更多是公益性的，基本屬性的差異要求兩者采取不同管理體制和管理模式。因此，既不應搞“中央國資改革方案，地方參照執(zhí)行”，更無必要要求地方坐等中央方案。我們建議在不觸犯紅線的前提下，要鼓勵地方因地制宜、先行先試，探索國資管理新模式。這既可盡早釋放改革紅利，還可為豐富、完善中央的頂層設計提供實踐案例和探索經(jīng)驗。特別是在中央沒有或者難以明確統(tǒng)一標準和指引的領域，允許地方先行先試、鼓勵探索。全面深化改革不可能一蹴而就，需要加強中央和地方的互動，形成“探索—調整—定向—前進”的閉環(huán)系統(tǒng)，地方依據(jù)中央精神“摸石頭過河”，獲取經(jīng)驗教訓，反饋推動中央總結經(jīng)驗并優(yōu)化頂層設計的具體方案，再進一步推動地方深入改革、持續(xù)改進。

? ? ??（一）中央要明確劃清紅線

? ? ? ?在新一輪深化國有企業(yè)改革中，不出現(xiàn)國有資產流失是底線，嚴禁國有企業(yè)內部分肥、暗箱操作和搞利益輸送是基本要求。應設置改革紅線以防范出現(xiàn)上述問題。如明確“實現(xiàn)國有資產的真實市場價值是國有企業(yè)混合所有制改革的基本目標”，要求按照公開、公正、公平、透明原則，利用開放式的市場化競爭機制，嚴格按照國家國有資產定價、評估和交易的細則和程序操作，保證充分、完整、全面、及時的信息披露，明確違規(guī)操作的處罰規(guī)則等。應要求國資監(jiān)管機構對此加強過程控制和事中監(jiān)督。因為如果過分依賴事后懲處，一方面可能已經(jīng)造成不必要的損失，另一方面可能對模糊地帶如處理不當或者當年的“摸石頭”行為導致事后的違法認定等，會極大影響改革積極性。

? ? ? ?其次，中央需要明確不允許改革倒退。如明確國資監(jiān)管機構應加快職能轉變，從“管企業(yè)”轉向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉向以市場化管理方式為主；再如，不允許在解決國有企業(yè)員工身份等歷史遺留問題時出現(xiàn)回潮，停止國有企業(yè)員工身份置換“買而不斷”的做法，否則既不堪重負，也不符合改革方向。

? ? ?（二）要建立、完善改革容錯糾錯機制

? ? ? ?在全面深化改革的進程中，頂層設計需要明確邊界，既要確保國資安全，也要激發(fā)改革動力，幫助改革者克服畏難情緒。因此，中央在劃清紅線的同時，還應進一步建立、完善容錯糾錯機制，用容錯機制鼓勵改革，用糾錯機制降低試錯成本。如明確要求各地制定清晰可行的國資國企改革試點程序，通過評估后予以公布。對試點結果及時進行評估，總結經(jīng)驗教訓，不斷完善相關制度。凡是符合程序的改革實踐即使出現(xiàn)問題，建議給予免責。以鼓勵改革積極性、保護改革者，使改革者勇于擔當、敢于嘗試、不憚于承擔風險，減少出現(xiàn)因畏懼風險而裹足不前的現(xiàn)象。

? ? ??（三）鼓勵地方在國有資本管理體制上因地制宜開展創(chuàng)新

? ? ? ?考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地國有企業(yè)發(fā)展的主要矛盾不同，中央在劃清紅線和建立容錯糾錯機制后，可以放手鼓勵地方在國有資本管理體制改革上因地制宜開展創(chuàng)新。

如可以允許地方的國有資本管理體系設計和管理模式相對靈活，可以根據(jù)本地區(qū)國有企業(yè)的數(shù)量及國有資產的規(guī)模、結構、行業(yè)分布統(tǒng)籌考慮，不一定完全照搬中央模式。

? ? ? ?其次，要允許各地根據(jù)發(fā)展需要，確定各自工作重點。如中央層面的改革重點可能是國資委的職能轉變和國有資本投資運營公司的試點，而地方層面的改革重點可能是地方投融資平臺管理體制的改革。在地方層面，東部地區(qū)國有企業(yè)的市場化程度比較高，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的條件更充分；而東北老工業(yè)基地，解決國有企業(yè)歷史遺留問題可能是當前一段時期的工作重點。

? ? ?? ?最后，要避免地方互相照搬照抄國有企業(yè)改革方案，要強調改革實效和時效。各地應根據(jù)地方實際情況和經(jīng)濟社會發(fā)展階段，因地制宜、有的放矢制訂改革方案和實施細則；鼓勵地方在深化國有企業(yè)改革中，針對真實問題、解決實際問題，促進地方國有經(jīng)濟發(fā)展。