自2013年十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，上海市在同年12月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（也稱“上海國資國企改革20條”），隨后，各地方政府紛紛出臺國資國企的改革方案，組建或改建國有資本投資公司和運營公司(簡稱“兩類公司”)。目前，地方省級政府層面改組組建150多家國有資本投資運營公司，約占省屬企業(yè)數(shù)量的10%，此外，還有市、縣級政府改組組建的大量的“兩類公司”。

各地“兩類公司”試點過程逐漸形成了一些具有特色的模式，比較典型的是上海國際集團(tuán)和上海國盛集團(tuán)為代表的“雙輪驅(qū)動”模式、山東國投和山東其他省屬企業(yè)為代表的“1+N”模式、江蘇省國信集團(tuán)為代表的“混合一體化”模式。這些模式具有以下五個方面特點：

第一，均通過建立“國資委-平臺公司-專業(yè)化公司”的三級架構(gòu)，從而發(fā)揮國資委出資人職責(zé)的作用，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)利由國資委向平臺公司再到專業(yè)化子公司的層層下放。

第二，各平臺公司和專業(yè)化子公司都在不同程度上對以董事會為核心的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，部分公司已經(jīng)建立起外部董事占多數(shù)的制度。

第三，推進(jìn)股權(quán)多元化和混合所有制改革，子公司層面以引入戰(zhàn)略投資者、員工持股、定向增發(fā)等方式的混合所有制改革為主，集團(tuán)（平臺公司）層面則大多通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓以及引入其他國有資本等方式進(jìn)行股權(quán)多元化改革。

第四，通過職業(yè)經(jīng)理人、市場化選聘以及契約化管理等制度建立和完善市場化經(jīng)營機制。無論是普通員工還是企業(yè)中高層領(lǐng)導(dǎo)，均通過市場化機制來實現(xiàn)“能上能下、能進(jìn)能出”。

第五，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實黨委會在董事會、經(jīng)理層重大問題決策的前置程序，完善“三重一大”決策制度等。

然而，地方“兩類公司”試點探索中的“山西模式”因其改革的相對徹底性和全國的唯一性頗受關(guān)注，山西省政府直接把所有省屬企業(yè)資產(chǎn)2萬多億元授權(quán)山西省國有資本運營公司運營，省國資委把發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）流轉(zhuǎn)、資本運作、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核等出資人管資本職責(zé)全部轉(zhuǎn)授給省國有資本運營公司，賦予公司相對完整的出資人職責(zé)。下邊對“山西模式”作較為詳細(xì)的介紹，并分析這一模式成功的經(jīng)驗和在全國推廣需要重視的方面，從而為我國“兩類公司”試點深入推進(jìn)提供參考。

一、國資運營“品”字架構(gòu)

       2017年7月，山西省組建全省唯一的兩類公司平臺——山西省國有資本投資運營有限公司，拉開省屬國資整合、國資管理體制改革的序幕。2020年4月14日，山西省人民政府公布《山西省人民政府關(guān)于同意山西省國有資本投資運營有限公司更名及公司章程的批復(fù)》，山西省國有資本投資運營有限公司更名為山西省國有資本運營有限公司(以下簡稱“山西國資公司”)，同時通過了新的公司章程。山西國資公司注冊資本伍佰億元，山西省政府以所持有關(guān)省屬企業(yè)的股權(quán)出資。山西省政府決定國資運營公司的投資、擔(dān)保及融資事項，嚴(yán)控風(fēng)險；省國資委將代表山西省政府履行的出資人“管資本”職權(quán)全部授予山西國資公司承擔(dān)，僅代表山西省政府對山西國資公司履行出資人監(jiān)管職責(zé)；山西國資公司進(jìn)行國有資本運營管理和省政府授權(quán)開展的其他業(yè)務(wù)，具體如下圖一所示。山西國資公司由省國資委劃入全部省屬國有企業(yè)和晉商信用增進(jìn)投資股份有限公司的國有股權(quán)組成，總資產(chǎn)超過2萬億元，匯集了全部省屬煤炭、能源、冶金、電力、裝備制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消費等多領(lǐng)域國有資產(chǎn)于一體的省屬國有資本投資運營平臺。

二、深化授權(quán)放權(quán)改革

       2020年2月，原山西省國資委黨委書記、主任郭保民，攜國資委三位副主任調(diào)任山西國資公司。2020年4月山西國資公司《公司章程》中明確公司“是履行國有資本出資人‘管資本’職責(zé)的機構(gòu)”這一核心定位；并明確省國資委按照“分級授權(quán)、厘清職責(zé)、品字架構(gòu)”改革總體要求,將省屬企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)(股權(quán))流轉(zhuǎn)、資本運作、薪酬分配、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核等出資人“管資本”職責(zé),全部授權(quán)省國資運營公司履行。2020年5月山西國資公司發(fā)布《山西省國有資本運營有限公司履行出資人職責(zé)指引》，緊緊圍繞國資運營公司市場化管資本的職責(zé)定位，聚焦國有資本“進(jìn)退流轉(zhuǎn)保”平臺功能，從戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計、業(yè)績考核、資本收益等各個方面，分七類33個子項，明確了國資運營公司履職事項、主要內(nèi)容、工作流程，細(xì)化了公司各部門工作職責(zé)，并對工作內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、圖表化呈現(xiàn)，如圖二所示。這使省屬企業(yè)對國資運營公司履職事項、履職方式、承辦部門一目了然，有利于合理安排工作進(jìn)度，把握時間節(jié)點。它還制定、發(fā)布了《山西省國有資本運營有限公司授權(quán)放權(quán)清單（2020版）》，在戰(zhàn)略規(guī)劃、投資決策、資產(chǎn)重組、薪酬激勵等領(lǐng)域，向旗下的省屬企業(yè)進(jìn)一步明確管理主體、實施授權(quán)放權(quán)。

三、積極推進(jìn)國資布局

       山西國資公司優(yōu)化國資布局上善作善成，壓實“騰籠換鳥”責(zé)任，用好專業(yè)平臺，推進(jìn)“瘦身健體”；堅持公司層面不投資、不負(fù)債、不擔(dān)?！叭辉瓌t”，用好用活上市公司平臺，聚焦主責(zé)主業(yè)上堅定不移；建立投資風(fēng)險管理體系，充分發(fā)揮子企業(yè)作用，分類處置原國投債務(wù)；改進(jìn)履職方式，建立服務(wù)企業(yè)“首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、限時辦結(jié)制、超時默認(rèn)制、責(zé)任追究制”五大機制，集中調(diào)研辦公，優(yōu)化審批服務(wù)。從2020年4月到9月，短短幾個月內(nèi)，山西國資公司采取更名重組、整合新設(shè)、聯(lián)合重組、吸收合并、分立設(shè)立、調(diào)整充實等方式，集中實施了14大板塊的改革重組，將省屬企業(yè)數(shù)量從28家調(diào)整至23家，煤炭企業(yè)從7家集團(tuán)調(diào)整為1家煤企、1家能源集團(tuán)。這次國資優(yōu)化布局，調(diào)整涉及資產(chǎn)2.6萬億元，占省屬企業(yè)資產(chǎn)總額79%；調(diào)整的產(chǎn)業(yè)涵蓋焦煤、動力煤、鋼鐵、化工、信創(chuàng)、新材料、水務(wù)、物流、文旅、體育、燃?xì)?、農(nóng)業(yè)、建筑、資管等14個領(lǐng)域，使山西省國有資本布局面貌一新。國有資本在基礎(chǔ)性領(lǐng)域和優(yōu)勢行業(yè)的集聚度顯著提升，“一煤獨大”向“八柱擎天”轉(zhuǎn)變的勢能加快集聚。

四、提升國資運營水平

       山西國資公司全面履行出資人管資本職責(zé)，建立健全對省屬企業(yè)投資決策經(jīng)營的支持機制、止損機制和平滑機制，國有資本市場化、法治化、專業(yè)化運營水平有效提升。發(fā)布《省屬國有企業(yè)投資項目負(fù)面清單（2021版）》，發(fā)揮投資的牽引性、保障性作用，堅持有所為有所不為，切實優(yōu)化增量投向，對房地產(chǎn)業(yè)投資、投資金融機構(gòu)、四級子企業(yè)新增投資以及高負(fù)債企業(yè)投資實施穿透式監(jiān)管。推進(jìn)降本增效、減員增效、提效增效。推進(jìn)省屬企業(yè)財務(wù)降本、采購降本、質(zhì)量降本、技術(shù)降本、管理降本工作，強化全員、全要素、全過程成本管控。開展省屬企業(yè)高管、科技人員及員工持股和期權(quán)激勵試點。開發(fā)建設(shè)國有資本穿透式監(jiān)管平臺、供應(yīng)鏈金融服務(wù)平臺和數(shù)智化綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)對省屬企業(yè)人、財、物、產(chǎn)、供、銷全流程實時動態(tài)監(jiān)督。建立以債務(wù)警戒線為核心的管控制度，嚴(yán)控高負(fù)債企業(yè)非主業(yè)投資、計劃外投資、超計劃投資以及表外投資。通過創(chuàng)效增加資本積累、擴大股權(quán)融資、市場化債轉(zhuǎn)股、混改、瘦身健體、發(fā)行永續(xù)債等方式，確保完成降杠桿任務(wù)。緊緊圍繞轉(zhuǎn)型出雛型戰(zhàn)略，嚴(yán)格“一企一策”目標(biāo)考核，突出效益目標(biāo)、價值創(chuàng)造、行業(yè)對標(biāo)、補齊短板和底線考核，強化考核“指揮棒”作用，引導(dǎo)企業(yè)找差距、補短板、強弱項，加快高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。2021年2月，國資運營公司董事長郭保民與省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂《省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人2021年經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書》《省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人2021-2023年任期經(jīng)營業(yè)績責(zé)任書》。確定2021年省屬企業(yè)主要經(jīng)營目標(biāo)，實現(xiàn)利潤330億元，經(jīng)濟增加值增加90億元，營業(yè)收入利潤率提升至2.25%，資產(chǎn)負(fù)債率降至71.6%，工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入增長20%，全員勞動生產(chǎn)率提高8%，成本費用利潤率達(dá)到1%，原煤噸煤完全成本降至290元，資產(chǎn)證券化率達(dá)到20.58%，“六新”收入增長50%，法人層級壓至4級，法人戶數(shù)再壓3.8%，虧損面降至25%，虧損額下降20%；“騰籠換鳥”回籠資金100億元。

五、國資運營“山西模式”的評論

      山西省通過組建省國資運營公司，并把全部的國有資產(chǎn)劃入山西國資公司。這一改革過程中的優(yōu)勢很明顯：(一)是改革成本小。山西省政府將所有的省屬企業(yè)直接全部授權(quán)山西國資公司，從形式上快速完成山西國資公司構(gòu)建，省屬的各產(chǎn)業(yè)公司基本沒有調(diào)整，這降低改革過程中的摩擦和震蕩。(二)是改革授權(quán)實。授權(quán)放權(quán)一步到位，通過《山西省國有資本運營有限公司履行出資人職責(zé)指引》把“進(jìn)退流轉(zhuǎn)?！鄙婕暗膽?zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計、業(yè)績考核、資本收益等各個方面權(quán)力都授權(quán)給山西國資公司。省國資委主任和三名副主任到山西國資公司任職。(三)是改革效果顯。短短幾個月，可以完成14大板塊的改革重組，“一煤獨大”向“八柱擎天”轉(zhuǎn)變使國資布局優(yōu)化。2020年實現(xiàn)省屬國企活力動力持續(xù)激活，省屬企業(yè)基礎(chǔ)管理、治理體系、管控模式實現(xiàn)根本性變革，凈回籠資金150.1億元，盤活、止損停緩建項目55個、資金136億元，剛性兌付到期債券2678億元，實現(xiàn)利潤198.2億元。

但是，國資運營“山西模式”在全國推廣，還有以下需要重視的地方：

      1、要考慮本省國有企業(yè)的實際情況。各省市國有企業(yè)的資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在著較大的差異。如江蘇省作為全國最為發(fā)達(dá)的幾個省份之一，涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域十分廣泛，其省屬企業(yè)中既有東部機場集團(tuán)、徐礦集團(tuán)等以經(jīng)營實業(yè)為主，也有華泰證券、再保集團(tuán)等以金融業(yè)務(wù)為主，還有蘇豪集團(tuán)、國信集團(tuán)、海企集團(tuán)等多元化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。因此，采用“混合一體化”方式，選擇省屬國企中盈利能力較強且具有江蘇省屬國企多元化業(yè)務(wù)特點的國信集團(tuán)改建為國有資本投資和運營公司，可起到改革的示范效應(yīng)，符合江蘇省國資的資源配置情況。山東省作為能源和資源大省，省屬企業(yè)多以鋼鐵集團(tuán)、黃金集團(tuán)、能源集團(tuán)等傳統(tǒng)資源和工業(yè)企業(yè)為主，實業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)投資經(jīng)驗較為豐富，但在國資運營方面，山東國投的經(jīng)驗則明顯比其他省屬企業(yè)更為豐富。因此，山東省采用“1+N”模式，即改建山東國投為國資運營公司，改建魯信集團(tuán)、山東能源、山東黃金等其他省屬企業(yè)以及組建齊魯交發(fā)集團(tuán)等為國資投資公司，這符合山東省當(dāng)前的國資結(jié)構(gòu)。山西國企同質(zhì)性較強，“一煤獨大”，因此，授權(quán)一家國有資本運營公司進(jìn)行運營有一定的合理性，保證了國有資本運營公司主業(yè)突出，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高，易發(fā)揮專業(yè)化水平。

        2、要考慮本省領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政理念和執(zhí)政方式。山西這種一步到位、相對徹底的改革，如果沒有省委省政府的大力支持是不可能實現(xiàn)的。從目前實際情況來看，如山西省委省政府這樣的改革，并不多見，許多省市還在為經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)各方。

       3、要考慮與省國資委的職責(zé)劃分。山西省國資委仍然設(shè)有戰(zhàn)略規(guī)劃處、產(chǎn)權(quán)管理處、監(jiān)督處、考核分配處等，這些處室按照職能對省屬國有企業(yè)管理；而國有資本運營公司獲得了對省屬企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、改革改組、債券發(fā)行、風(fēng)控審計、業(yè)績考核、資本收益等各個方面的授權(quán)，兩者之間在權(quán)力上交叉重合較多。

       4、要考慮立法的方式進(jìn)行推進(jìn)。山西省的這次改革并沒有通過法律法規(guī)的方式推進(jìn)。2020年4月14日，山西省人民政府公布了《山西省人民政府關(guān)于同意山西省國有資本投資運營有限公司更名及公司章程的批復(fù)》(晉政函〔2020〕40號文)，組建山西省國有資本運營公司。后來，山西國資公司發(fā)布《山西省國有資本運營有限公司履行出資人職責(zé)指引》和《山西省國有資本運營有限公司授權(quán)放權(quán)清單（2020版）》。山西國資公司作為全國省級層面第一家“全局性、戰(zhàn)略性、唯一性”的國有資本運營公司，直接管理山西省全部省屬企業(yè)，包括22家省管企業(yè)和6家直管企業(yè)，徹底實現(xiàn)了管資本的職權(quán)與國資監(jiān)管機構(gòu)的分離，可謂是山西一小步，國企“管資本”一大步。但這些并沒有獲得山西省人大通過相關(guān)文件來確認(rèn)使其上升為法規(guī)。因此，后續(xù)發(fā)展過程中，存在“不同領(lǐng)導(dǎo)不同改革思路”的風(fēng)險。