第三部分 黃山模式的更新

7 經(jīng)營體制：多重使命指導(dǎo)下的市場操作

黃山模式中的經(jīng)營體制問題,是比“遺產(chǎn)質(zhì)量管理指標(biāo)”、“景區(qū)游,區(qū)外居”旅游方式更為深層的問題。現(xiàn)時(shí)黃山面臨的一切挑戰(zhàn)都可以追溯到經(jīng)營體制方面的原因。因此,經(jīng)營體制的更新對黃山的未來發(fā)展更為重要。這里,首先必須破除黃山景區(qū)可以純粹按市場體制經(jīng)營的神話；其次,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識黃山經(jīng)營的多重使命；第三,討論黃山經(jīng)營體制更新的主要內(nèi)容。

7?1 黃山可以單純按市場體制經(jīng)營嗎？

在中國,黃山景區(qū)第一個(gè)在管理中引入市場機(jī)制。這是一大進(jìn)步。它主要表現(xiàn)在經(jīng)營意識上,是對傳統(tǒng)管理意識與管理體制的一大突破。這一點(diǎn)迄今仍是對的,而且在黃山未來的發(fā)展中,依然是必須堅(jiān)持的關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)。然而,對于經(jīng)營體制的具體設(shè)計(jì),黃山的做法則是有爭議的。引入“市場機(jī)制”是否意味著黃山應(yīng)純粹按市場體制經(jīng)營？意味著它可以像一個(gè)經(jīng)濟(jì)企業(yè)（如國有企業(yè)）那樣以市場為惟一準(zhǔn)繩進(jìn)行純商業(yè)化經(jīng)營？意味著應(yīng)當(dāng)采用現(xiàn)時(shí)黃山模式提倡和實(shí)施的“一套班子,兩塊牌子”式的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”？中國遺產(chǎn)界從一開始就對這些想法、提法和做法提出質(zhì)疑。迄今6年的黃山實(shí)踐已經(jīng)表明：① 完全從“市場機(jī)制”出發(fā)經(jīng)營黃山,是錯(cuò)誤的；② 現(xiàn)時(shí)的黃山,事實(shí)上并非真正的市場體制下的經(jīng)營,而是一種并非恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)下的并非恰當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)營。下面將分別對這兩點(diǎn)結(jié)論加以說明,尤其是對第②點(diǎn)結(jié)論。

之所以說“完全按市場機(jī)制經(jīng)營黃山是錯(cuò)誤的”,是因?yàn)辄S山迄今的實(shí)踐表明,這樣做的結(jié)果必然導(dǎo)致“景區(qū)游,區(qū)外居”的放棄。黃山股份公司為追求自身贏利,必然盡可能以高消費(fèi)方式將盡可能多的游客留住景區(qū),由此必然造成對遺產(chǎn)質(zhì)量破壞,從而出現(xiàn)了在黃山發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)后“景區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和安全質(zhì)量（即第 II 類指標(biāo)）提高,而遺產(chǎn)質(zhì)量反而惡化”這一似乎怪異的現(xiàn)象。另外,這樣的純商業(yè)化經(jīng)營必然以其壟斷性而傷害游客正當(dāng)權(quán)益。

之所以說“現(xiàn)時(shí)的黃山,事實(shí)上并非真正的市場體制下的經(jīng)營,而是一種并非恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)下的并非恰當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)營”,是因?yàn)辄S山在經(jīng)營與處理社區(qū)關(guān)系上,受到地方政府的很大影響,但這種影響很大程度上并不正確。

首先是黃山經(jīng)營的收益與成本問題。現(xiàn)時(shí)黃山的經(jīng)營收益對地方的貢獻(xiàn),是向著屯溪,而不是向著為之真正付出巨大成本的地方。黃山的成本核算并未包括以下內(nèi)容：① 周邊社區(qū)為其提供的景區(qū)土地；② 周邊社區(qū)為其提供的保護(hù)帶土地；③ 周邊社區(qū)為黃山森林防蟲、防火提供的物資與勞動(dòng)力支付；④ 周邊社區(qū)為黃山污水和垃圾排放承擔(dān)的環(huán)境代價(jià)。以上這些顯性的與隱性的成本,由于地方政府政策,事實(shí)上未由黃山承擔(dān),而是周圍社區(qū)無償支付。這是任何一個(gè)完全按市場體制經(jīng)營的企業(yè)不可能獲得的政策補(bǔ)貼。地方政府的這種干預(yù),既妨礙了黃山的合理經(jīng)營,又惡化了與周邊社區(qū)的關(guān)系。

其次,黃山的投資戰(zhàn)略,也并非真正市場導(dǎo)向的。它的投資方向面向屯溪--浙江方向,而不是“兩山一湖”的黃山區(qū)--合肥方向；它著眼于非黃山的項(xiàng)目投資,而不是深化黃山新的景點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目的投資；等等。這些無不深深打著黃山市政府的地方利益烙印。

現(xiàn)時(shí)黃山的經(jīng)營體制,是所謂的“一套班子,兩塊牌子”式的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”。在最近幾年關(guān)于國家文化與自然遺產(chǎn)管理體制改革的論爭中,我們堅(jiān)持反對“由遺產(chǎn)主管部門掌握所有權(quán),由旅游部門行使經(jīng)營權(quán)”的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”。同樣,我們也堅(jiān)持反對遺產(chǎn)單位以“一套班子,兩塊牌子”式的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”。這一方式在許多具有經(jīng)營成分的政府事業(yè)單位中都曾試用過。說是“分離”,實(shí)質(zhì)未分。這兩塊牌子,一方面可使這套班子以擁有所有權(quán)的政府部門或機(jī)構(gòu)的名義,享受一切政府特權(quán)；另一方面又可使它以行使“經(jīng)營權(quán)”的企業(yè)的名義,賺取利潤。隨著中國改革的深入,這一做法的經(jīng)濟(jì)之弊與政治之害,早已暴露無遺,被逐漸拋棄?，F(xiàn)時(shí)的黃山也到了該拋棄這種“一套班子,兩塊牌子”式的經(jīng)營體制的時(shí)候了。

7?2 黃山經(jīng)營使命的多重性

黃山經(jīng)營體制的選擇與設(shè)計(jì),必須考慮到它作為世界級文化與自然遺產(chǎn)的特殊性質(zhì),以及由此產(chǎn)生的它在經(jīng)營時(shí)的特殊使命。

黃山作為資產(chǎn),它既與國有企業(yè)的純經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不同,又與具有經(jīng)營性質(zhì)的非營利企業(yè)的非遺產(chǎn)類資產(chǎn)不同。之間的特性比較可以概括于：① 遺產(chǎn)管理單位,在經(jīng)營上屬于“非營利企業(yè)”,它與營利企業(yè)的不同之處在于營利企業(yè)以贏利為第一目標(biāo),而非營利企業(yè)應(yīng)以社會效益優(yōu)先；② 遺產(chǎn)單位與同屬“非營利企業(yè)”的非遺產(chǎn)單位比較,由于資產(chǎn)特性不同,因而兩者的經(jīng)營要求也不同,非遺產(chǎn)單位沒有特殊的資產(chǎn)保護(hù)問題,而遺產(chǎn)單位必須“保護(hù)第一”,即“保護(hù)前提下的經(jīng)營”。根據(jù)文化與自然遺產(chǎn)的特性,一個(gè)中國的遺產(chǎn)單位,除了像任何企業(yè)一樣需要追求經(jīng)濟(jì)效益外,還應(yīng)具有更多的使命。這些使命可以按其重要性排列如下：

Ⅰ．保護(hù)第一。由于遺產(chǎn)的惟一性與不可逆性,為了使它能被人類世代共享,因而應(yīng)將遺產(chǎn)保護(hù)永遠(yuǎn)置于首要的地位。它既是經(jīng)營的前提,又是經(jīng)營的目標(biāo)之一,也就是說遺產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)有益于而不是有損于保護(hù)。

Ⅱ．文化價(jià)值導(dǎo)向。遺產(chǎn)價(jià)值的核心是它的廣義文化價(jià)值和知識價(jià)值,經(jīng)濟(jì)價(jià)值是由此派生而來的。因此,遺產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)堅(jiān)持文化價(jià)值導(dǎo)向,不能為經(jīng)濟(jì)利益而放棄或損毀遺產(chǎn)的文化價(jià)值。

Ⅲ．經(jīng)濟(jì)效益核心。經(jīng)濟(jì)效益是經(jīng)營的題中之義,遺產(chǎn)經(jīng)營同樣如此。對于遺產(chǎn)經(jīng)營的“經(jīng)濟(jì)效益核心”,應(yīng)有全面的與恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識。它應(yīng)涵蓋遺產(chǎn)單位本身的收益與成本,又涉及對游客權(quán)益的保護(hù)與對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)等。

Ⅳ．兼顧公益性。文化與自然遺產(chǎn)本質(zhì)上或是由前人或是由自然界所創(chuàng)造,并歷史地傳承下來的。因而,對它們的享用應(yīng)具有一定的乃至相當(dāng)?shù)墓嫘再|(zhì)。遺產(chǎn)經(jīng)營必須兼顧這一原則。

Ⅴ．對社區(qū)和地方的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。遺產(chǎn)與人類的關(guān)系首先是從與周邊社區(qū)的關(guān)系開始的。這涉及遺產(chǎn)權(quán)屬、開發(fā)利用、保護(hù)等多個(gè)方面。這一關(guān)系,不管遺產(chǎn)采取怎樣的經(jīng)營管理體制,都是始終存在的,并對遺產(chǎn)的保護(hù)和經(jīng)營有著重大影響。因此,遺產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)充分考慮社區(qū)利益,并且,隨著遺產(chǎn)經(jīng)營效益和影響的擴(kuò)大,逐步恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)對社區(qū)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。

包括黃山在內(nèi)的遺產(chǎn)單位,在實(shí)施市場化經(jīng)營時(shí),只有從上述多重使命出發(fā),才能真正構(gòu)建體現(xiàn)遺產(chǎn)特點(diǎn)的經(jīng)營體制。據(jù)此,可以將這種經(jīng)營體制稱為“多重使命指導(dǎo)下的市場化操作”,以取代對遺產(chǎn)的“純粹市場化經(jīng)營”或“并不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)下的市場化經(jīng)營”。

7?3 黃山經(jīng)營體制的更新

黃山經(jīng)營體制更新的關(guān)鍵,是將其轉(zhuǎn)移到“多重使命指導(dǎo)下的市場化操作”的軌道上。這一經(jīng)營體制有三個(gè)特點(diǎn)：①它是與市場結(jié)合的；②它具有前述的多重使命；③它需要接受政府干預(yù),只是這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)正確。黃山現(xiàn)時(shí)的經(jīng)營體制有必要進(jìn)行以下變革：

Ⅰ．撤牌更名,實(shí)施國家公園式的非營利性經(jīng)營

現(xiàn)時(shí)黃山的“一套班子,兩塊牌子”式的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”是黃山經(jīng)營失誤之根。這一提法完全不能正確與準(zhǔn)確表述黃山這一遺產(chǎn)在旅游經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)營實(shí)質(zhì)。因此,應(yīng)當(dāng)取消這一提法,并且有步驟地將“黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會”與“黃山旅游發(fā)展股份有限公司”、“黃山旅游集團(tuán)”徹底分開。前者可繼續(xù)以“黃山風(fēng)景名勝區(qū)”或更名“黃山國家公園”,使之作為一個(gè)“非營利實(shí)體”來運(yùn)營。后者則作為企業(yè)進(jìn)行純商業(yè)操作。這樣處理的意義在于,它們可以合法、合理、有效地達(dá)到各自目標(biāo)。對黃山風(fēng)景區(qū)本身的經(jīng)營,黃山管委會既可自己操持,也可以特許

經(jīng)營方式讓“公司”和/或“集團(tuán)”實(shí)施。對黃山管委會來說,它的經(jīng)營是非營利的,但完全可以也應(yīng)當(dāng)贏利①。它與營利性經(jīng)營的重要區(qū)別在于：① 它是贏利的但不分紅,而后者是贏利且分紅的；②它的贏利應(yīng)用于遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè),而不是其他。

Ⅱ．創(chuàng)建服務(wù)于“景區(qū)游,區(qū)外居”的經(jīng)營制度

（1）旅店連鎖經(jīng)營 黃山的經(jīng)營體制首先應(yīng)為“景區(qū)游,區(qū)外居”服務(wù)。無論是黃山管委會直接從事旅店業(yè)經(jīng)營,還是通過特許經(jīng)營方式轉(zhuǎn)讓出去,其關(guān)鍵舉措之一是實(shí)行與區(qū)外旅店的連鎖經(jīng)營,將周邊現(xiàn)有的旅店以契約方式組織起來。這里將有待一系列制度創(chuàng)新,如連鎖經(jīng)營的內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、利潤分成、違約賠償、入盟與退出的規(guī)則,等等。

Ⅲ．創(chuàng)建服務(wù)于“景區(qū)游,區(qū)外居”的經(jīng)營制度

（2）提高景區(qū)游客輸運(yùn)能力與效率 黃山的經(jīng)營體制為“景區(qū)游,區(qū)外居”服務(wù)的關(guān)鍵舉措之二,是改善景區(qū)內(nèi)交通。為了既能有效地?cái)U(kuò)大景區(qū)的游覽接待能力,在克服景區(qū)住宿制約后,又能實(shí)現(xiàn)讓游客“區(qū)外居”的目標(biāo),創(chuàng)造良好的輸運(yùn)條件使游客“進(jìn)得來,出得去”,是極為必要的。景區(qū)游客輸運(yùn)能力建設(shè),既包括工程設(shè)施等物質(zhì)條件,又包括若干制度條件。其中,直接與游客輸運(yùn)相關(guān)的制度,主要有索道服務(wù)規(guī)章；間接與游客輸運(yùn)相關(guān)的制度有門票、纜車票

價(jià)、景區(qū)內(nèi)保安規(guī)章,等等。盡管上述規(guī)章制度現(xiàn)在均已存在,但仍需按照“景區(qū)游,區(qū)外居”的方針,對它們進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)、更新、完善。

Ⅳ．調(diào)整黃山經(jīng)營戰(zhàn)略與投資方向 黃山現(xiàn)時(shí)經(jīng)營戰(zhàn)略與投資方向是在“并不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)下的并不恰當(dāng)?shù)氖袌鰧?dǎo)向”下做出的,因而比較短視,比較偏頗,遠(yuǎn)不能適應(yīng)與履行它的多重使命。根據(jù)“多重使命指導(dǎo)下的市場操作”,它的經(jīng)營戰(zhàn)略與投資方向應(yīng)作以下調(diào)整,即“4個(gè)優(yōu)先”：① 在黃山項(xiàng)目與非黃山項(xiàng)目開發(fā)上黃山項(xiàng)目優(yōu)先（因?yàn)辄S山的旅游潛能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮）；② 在非黃山項(xiàng)目開發(fā)

上,景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與非景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目（如娛樂業(yè)等）比較,景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目優(yōu)先（這是黃山的職業(yè)責(zé)任與特長）；③ 在現(xiàn)時(shí)黃山市范圍內(nèi),周邊社區(qū)與非周邊社區(qū)比較,周邊社區(qū)優(yōu)先（這里既有倫理原因,又有經(jīng)濟(jì)效益原因）；④ 在大區(qū)域?qū)用?/span>,向北、向“兩山一湖”方向與向南、向屯溪--浙江方向比較,應(yīng)是向北、向“兩山一湖”方向優(yōu)先（這里既有遠(yuǎn)期效益問題,又是屬地經(jīng)濟(jì)利益問題）。所謂“優(yōu)先”應(yīng)作這樣理解,即在投資條件與預(yù)期結(jié)果相似時(shí),因其他因素而作出的選擇。

8 行政建制：理順黃山與社區(qū)、地方乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

在一定程度上可以認(rèn)為,黃山模式是現(xiàn)時(shí)行政建制的產(chǎn)物。現(xiàn)時(shí)行政建制對黃山的影響至少與經(jīng)營體制一樣深刻,因?yàn)槿缜八?/span>,現(xiàn)時(shí)黃山的經(jīng)營體制是“行政干預(yù)下的市場體制”。為了應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn),有關(guān)黃山的行政建制必須變革。本章將首先討論行政建制與風(fēng)景名勝區(qū)的一般關(guān)系,以說明為保護(hù)與利用黃山,需要怎樣一種行政建制；其次,將論述現(xiàn)時(shí)行政建制產(chǎn)生的各種弊病；第三,將討論為適應(yīng)黃山未來的發(fā)展,需對現(xiàn)時(shí)行政建制進(jìn)行怎樣變革。

8?1 風(fēng)景名勝區(qū)需要一種怎樣的行政建制：兼論黃山

無論是中國的風(fēng)景名勝區(qū),還是國外的國家公園,都必須處于一定的行政建制之中。這一點(diǎn)在中國顯得更為重要。對景區(qū)管理者而言,景區(qū)的行政建制意味著他的行政地位,意味著他可獲得的行政授權(quán)與制度保障。另一方面,對與景區(qū)有關(guān)的地方政府而言,當(dāng)景區(qū)因旅游而成為一項(xiàng)重要財(cái)源時(shí),景區(qū)的行政建制關(guān)系著他能否從景區(qū)經(jīng)營中獲益。中國風(fēng)景名勝區(qū)的行政建制的選擇,受到來自這兩個(gè)方面的嚴(yán)重影響。處于旅游經(jīng)濟(jì)的時(shí)代,一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的行政建制的確定,應(yīng)當(dāng)滿足以下3項(xiàng)要求：① 有利于風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)；② 有利于風(fēng)景名勝區(qū)的旅游經(jīng)營；③ 有利于促進(jìn)社區(qū)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這3項(xiàng)要求中,第①②兩項(xiàng)體現(xiàn)了景區(qū)管理利益,第③項(xiàng)體現(xiàn)了社區(qū)與地方政府的利益。這3項(xiàng)要求對行政建制的影響表現(xiàn)為：

Ⅰ．確定風(fēng)景名勝區(qū)的土地空間；

Ⅱ．確定風(fēng)景名勝區(qū)的行政級別；

Ⅲ．確定用于支持風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與旅游經(jīng)營的外圍土地空間；

Ⅳ．確定風(fēng)景名勝區(qū)與外圍社區(qū)的行政關(guān)系。

黃山的行政建制,自1979年鄧小平視察黃山以來,經(jīng)歷了兩個(gè)階段。其一是1983～1986年的（?。S山市階段；其二是1987至今的（大）黃山市階段。在 1983～1986 年,小黃山市以黃山景區(qū)（154km2）為核心,總面積約1669km2,16萬人口。黃山管理局為正廳級。黃山市為縣級市,由管理局主要負(fù)責(zé)人兼市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)。對照前述關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)在行政建制上的要求,（?。S山市是基本滿足的。應(yīng)當(dāng)說,作為“旅游特區(qū)”的（?。S山市行政建制,如同在同一時(shí)期誕生的深圳、珠海等“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”一樣,是一個(gè)創(chuàng)舉,是有極強(qiáng)的生命力和廣闊的前景的。然而,這一行政建制在實(shí)施3年后夭折了。其原因來自（?。S山市、原徽州地區(qū)、安徽省,乃至中央政府等內(nèi)外上下多種因素。其中,有對黃山旅游經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識問題,有出自地方利益與個(gè)人權(quán)益的爭奪,有安于守舊的官僚作風(fēng),等等。

8?2 現(xiàn)時(shí)黃山行政建制的主要弊病

1987年,黃山景區(qū)的行政建制又重新回到1983年前的軌道?，F(xiàn)時(shí)的行政建制是經(jīng)過1986年中共安徽省委、安徽省人民政府文件《關(guān)于黃山管理體制的通知》（皖［1986］31號）與國務(wù)院文件《關(guān)于安徽省調(diào)整徽州地區(qū)行政區(qū)劃的批復(fù)》（國函［1987］185號）而確立的。

這一改制的直接結(jié)果是：①黃山的行政外圍擴(kuò)大為面積為9970km2、人口為147萬的（大）黃山市,分別為（?。S山市的6倍和9?2倍；② 黃山作為行政名稱的地理標(biāo)志,由原黃山腳下的甘棠,移至距黃山80公里之遙的屯溪,它在一般地圖上有標(biāo)志；③將黃山腳下的原黃山市更名為“黃山區(qū)”,它在一般地圖上不作標(biāo)志；④ 為使相隔遙遠(yuǎn)的“屯溪”與“黃山區(qū)”構(gòu)成新黃山市的城區(qū),將并不合格的巖寺鎮(zhèn)作為“徽州區(qū)”拉入其內(nèi),從而形成中國行政地理上形狀怪誕的啞鈴形的黃山市市區(qū)；⑤ 割斷了黃山與周圍社區(qū)（即原小黃山市現(xiàn)黃山區(qū)）之間因天然聯(lián)系產(chǎn)生的必要的行政聯(lián)系；⑥ 一些具有深刻歷史文化內(nèi)涵的名稱,如徽州、屯溪等,因行政地位下降而從一般地圖上消失。更為重要的是,這種改制對黃山保護(hù)與旅游經(jīng)濟(jì)、對周邊社區(qū)與地方經(jīng)濟(jì),均產(chǎn)生負(fù)面影響。15年來,這一行政建制的弊病,已經(jīng)充分地、越來越深地、尖銳地表現(xiàn)出來。

Ⅰ．新的行政建制使黃山拋棄了自己身置其中的黃山區(qū),而選擇80公里之外的屯溪作為自己的旅游支持基地。這一改變完全喪失了原先“黃山—（?。S山市（即現(xiàn)黃山區(qū)）”組合具有的所有優(yōu)勢,因?yàn)椋孩?它使黃山實(shí)施“山上游,山下居”基本成為空談,從而加劇了黃山景區(qū)的社區(qū)化與城市化；② 它大大提高了黃山的旅游經(jīng)營成本,并將這一成本不合理地轉(zhuǎn)嫁到游客身上,進(jìn)而制約黃山旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；③ 它破壞了與周邊社區(qū)的關(guān)系,黃山旅游經(jīng)濟(jì)的最大受益者不是為之做出實(shí)際犧牲的黃山區(qū),而是無任何犧牲的屯溪。

Ⅱ．當(dāng)黃山旅游融入現(xiàn)黃山市的整個(gè)經(jīng)濟(jì)時(shí),由于面積太大,人口太多,因而不可能像（小）黃山市經(jīng)濟(jì)那樣變?yōu)槁糜谓?jīng)濟(jì)的,不可能象深圳那樣獲得特區(qū)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢,也不可能像深圳那樣對區(qū)域經(jīng)濟(jì)起著榜樣和帶動(dòng)作用。深圳特區(qū)所以成功而黃山特區(qū)所以失敗,原因之一就在這里。這樣的行政建制對黃山市、對皖南區(qū)域經(jīng)濟(jì)--尤其是對旅游經(jīng)濟(jì)--的發(fā)展極為不利。

Ⅲ．將徽州地區(qū)易名為黃山市,不僅使諸如“徽州”、“屯溪”等具有歷史和文化意義的行政區(qū)劃單位消失,并且將原屬徽州的績溪、旌德、石臺等縣劃出。這實(shí)質(zhì)上取消了徽州文化的崇高歷史地位,破壞了徽州文化的地理完整性,是對徽州文化遺產(chǎn)價(jià)值的自貶,以及對其旅游價(jià)值的自傷。

Ⅵ．將徽州地區(qū)易名為黃山市,不僅引起一系列地名混淆（黃山/黃山市/黃山區(qū)）,從而誤導(dǎo)游客,傷害游客權(quán)益,而且引得“皖南處處皆黃山”,物泛而必自賤,使“黃山”之名大為貶值。

Ⅶ．現(xiàn)時(shí)行政建制的另一個(gè)副作用是造成黃山市與黃山區(qū)之間的芥蒂和隔閡,甚至表現(xiàn)在外資引入、國家項(xiàng)目申請等方面。

綜上所述,黃山行政建制的改變,受傷害的是黃山遺產(chǎn)保護(hù),黃山旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,黃山周邊社區(qū)的利益,黃山旅游者的利益,徽州文化及其豐富的文化遺產(chǎn),以及實(shí)施“兩山一湖”旅游發(fā)展戰(zhàn)略的皖南區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益；受益的僅有作為黃山市政府駐地的屯溪,而且僅是經(jīng)濟(jì)上收益,而非文化收益。應(yīng)當(dāng)指出,上述弊病,自（大）黃山市成立以來,不斷被預(yù)測和揭示。15年的歷程證明,這些預(yù)測和批評是正確的。

8?3 黃山行政建制的更新

現(xiàn)時(shí)黃山的行政建制必須變更。由于事涉黃山與其他的具有旅游價(jià)值的文化和自然遺產(chǎn),事涉與黃山有關(guān)的各方利益,事涉安徽省對皖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略安排,因此,對體制變更方案的選擇應(yīng)當(dāng)充分考慮以下要求：

Ⅰ．保護(hù)。任何變更都應(yīng)更為有利于黃山及其他文化與自然遺產(chǎn)的保護(hù),而不能有損于這種保護(hù)。

Ⅱ．利益。任何變更都應(yīng)充分考慮有關(guān)各方的現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)利益。這里所說的“有關(guān)各方”、是指“黃山”、“黃山市”、“黃山區(qū)”；這里所說的“現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)利益”,是指應(yīng)充分滿足它們各自合理的經(jīng)濟(jì)利益追求,并在不破壞他方合理利益追求的前提下,盡可能適度保留某方的既得經(jīng)濟(jì)利益。

Ⅲ．省級經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。由于黃山的旅游經(jīng)濟(jì)會激發(fā)和帶動(dòng)皖南地區(qū)眾多依托于文化和自然遺產(chǎn)的旅游開發(fā),因此,任何體制變更必須適應(yīng)和促進(jìn)安徽省皖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,尤其是在2000年正式提出并得到中央認(rèn)可的“兩山一湖”旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,而不應(yīng)妨礙與干擾這一戰(zhàn)略。

9 黃山模式的命運(yùn)

9?1 黃山的困境

盡管黃山模式曾給黃山帶來輝煌,曾一度成為中國文化與自然遺產(chǎn)單位引以效法的榜樣,但這一模式本身的三大缺陷（遺產(chǎn)質(zhì)量管理方面,經(jīng)營體制方面,行政建制方面）自其實(shí)施之日起就已或先或后被不同的人們指出過。其中,遺產(chǎn)質(zhì)量管理指標(biāo)問題,不獨(dú)黃山,也是中國遺產(chǎn)管理的共同問題；黃山的經(jīng)營體制,一開始就受到遺產(chǎn)界的質(zhì)疑與批評,并且這一批評不是隨時(shí)間而削弱,反而更尖銳了；對黃山行政建制的批評更是如此,它不僅在遺產(chǎn)界,而且遍及中國政界（以中國人大與政協(xié)為代表）和社會各界。如果說上述問題在開始時(shí)尚屬“青萍之末”,那么在今天看來,它們已關(guān)系著黃山未來的命運(yùn)。

Ⅰ．遺產(chǎn)質(zhì)量挑戰(zhàn)黃山作為世界級遺產(chǎn)的資格

近些年來,中國一些世界遺產(chǎn)單位與風(fēng)景名勝區(qū)開始意識到“精美的建筑”或“高檔旅游服務(wù)”對遺產(chǎn)質(zhì)量的傷害。一些地方政府以法規(guī)或行政命令的方式要求將賓館飯店等與遺產(chǎn)保護(hù)無關(guān)的建筑拆除或遷出遺產(chǎn)區(qū)。其中,采取大規(guī)模行動(dòng)的有九寨溝、張家界、平遙古城；以法規(guī)形式公布的有四川省。

2002年5月,聯(lián)合國教科文組織發(fā)布對世界級遺產(chǎn)進(jìn)行檢查的通知,以及將因管理不善而受到破壞的世界遺產(chǎn)從《世界遺產(chǎn)名錄》上撤除的警告。然而,黃山卻以五里橋水庫、大型提水配水工程、西海山莊等工程,以及實(shí)則為“景區(qū)游,景區(qū)住”服務(wù)的遠(yuǎn)期供水規(guī)劃,向人們昭示它在反其道而行之?；蛟S黃山管委會希望向人們展示一個(gè)典雅、現(xiàn)代的“別墅型”黃山、“山城型”黃山,但它們均不是人們期望中的“遺產(chǎn)”黃山。當(dāng)黃山愈是走向“別墅”、走向“山城”,它離“遺產(chǎn)”將愈遠(yuǎn),它距從《世界遺產(chǎn)名錄》下撤的日子則愈近。因此,一些國內(nèi)媒體以黃牌警告黃山,并非危言聳聽。

Ⅱ．經(jīng)營效益挑戰(zhàn)黃山的經(jīng)濟(jì)前景

20世紀(jì)90年代以來的黃山旅游統(tǒng)計(jì)表明：黃山旅游規(guī)模（即游客量）變化不大；旅游效益主要依賴高門票、高纜車票,以及高旅店消費(fèi)。這一狀況是其經(jīng)營體制導(dǎo)致的。“景區(qū)游,景區(qū)住”方式必然使旅游經(jīng)營成本過高；由于將這一成本轉(zhuǎn)嫁到游客身上,必然制約著游客的旅游意愿。另外,黃山景區(qū)內(nèi)外交通安排的失調(diào),以及因投資方向外移而造成黃山新景點(diǎn)的開發(fā)不力,也限制了黃山的可進(jìn)入性與吸引力。可見,黃山的旅游經(jīng)營效益并不理想。以黃山的景觀品位、景觀多樣性以及景觀空間,與中國其他風(fēng)景名勝區(qū)相比,它應(yīng)有遠(yuǎn)比現(xiàn)時(shí)大得多的旅游接待能力。另外,受黃山經(jīng)營制度影響最大的是地方經(jīng)濟(jì)。黃山旅游規(guī)模不大且增長緩慢,將使地方無法從中獲得所期望的也是理應(yīng)獲得的經(jīng)濟(jì)利益。這些前景威脅著黃山的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)。

Ⅲ．社區(qū)問題挑戰(zhàn)黃山的行政建制

黃山與包圍著它的黃山區(qū),至今仍非一個(gè)行政整體?，F(xiàn)時(shí)的黃山是黃山區(qū)中享有特權(quán)的行政“飛地”。這就是說,它可以享用黃山區(qū)提供的一切便利,但無需向黃山區(qū)支付與這些便利相當(dāng)?shù)膱?bào)酬。這一極不公正、極不平等、極不正義的關(guān)系,是由現(xiàn)時(shí)黃山行政建制造成的。這一狀況,在行政權(quán)利可以游離甚至高于法制時(shí),或許還有生存空間。但是,隨著中國日益走向以法治國、以德治國,隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善,它必將扭轉(zhuǎn)。在黃山市政府與黃山管委會缺乏改變現(xiàn)時(shí)政策的自覺性的情況下,這一體制可能會面臨周邊社區(qū)通過行政訴訟手段進(jìn)行的自下而上的抗?fàn)帯?/span>

Ⅳ．安徽省旅游發(fā)展戰(zhàn)略挑戰(zhàn)黃山的行政建制

從旅游經(jīng)濟(jì)角度看,黃山不僅關(guān)系著黃山區(qū),不僅關(guān)系著黃山市,它還是安徽省旅游發(fā)展戰(zhàn)略--尤其是皖南旅游發(fā)展戰(zhàn)略--中的中心環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在,安徽省已經(jīng)提出“集中力量加快‘兩山一湖’旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加速形成以‘兩山一湖’帶動(dòng)全省旅游經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的格局”的戰(zhàn)略設(shè)想,并由世界旅游組織協(xié)助制定了一個(gè)合理且富有想象力的全局性結(jié)構(gòu)規(guī)劃。然而,現(xiàn)時(shí)黃山的行政建制及其影響下的經(jīng)營方向是與上述戰(zhàn)略背道而馳的。它的經(jīng)營和投資方向不是向北,向著與“兩山一湖”的協(xié)同,而是向南,向著黃山市（屯溪）乃至浙江方向；不是致力于黃山等遺產(chǎn)資源的全面和深層開發(fā),而是向著非遺產(chǎn)類資源的開發(fā)與經(jīng)營。這樣,黃山現(xiàn)時(shí)行政

建制與安徽省旅游發(fā)展戰(zhàn)略之間必然出現(xiàn)不協(xié)調(diào)與矛盾,而且必然趨向尖銳。這意味著黃山行政建制必將面臨由上級政府推動(dòng)的變更。

9?2 決定黃山模式命運(yùn)的力量

黃山模式的更新主要涉及“遺產(chǎn)質(zhì)量管理”、“經(jīng)營體制”、“行政建制”三個(gè)方面。從本報(bào)告前面的分析可以看出,行政建制是第一位的,最為關(guān)鍵的；經(jīng)營體制是第二位的；遺產(chǎn)質(zhì)量管理是第三位的。能對這三個(gè)方面具有影響力的,有來自黃山內(nèi)部與外部的6股力量。其內(nèi)部力量是：黃山管委會,黃山市政府。其外部力量是：安徽省政府,建設(shè)部,聯(lián)合國教科文組織,以及社會各界（當(dāng)?shù)厣鐓^(qū),專家,媒體等）。這些力量對黃山模式的影響范圍與影響程度是不同的。

Ⅰ．社會各界對黃山模式的影響,盡管全面,但是間接的,有限的。他們的要求必須通過行政部門才能實(shí)現(xiàn)。

Ⅱ．黃山遺產(chǎn)質(zhì)量管理。雖然同時(shí)受各個(gè)方面的影響,但國家建設(shè)部與聯(lián)合國教科文組織可以起更為關(guān)鍵的作用。因此,“遺產(chǎn)質(zhì)量管理指標(biāo)體系”的更新,相對而言易于實(shí)現(xiàn)。

Ⅲ．黃山的經(jīng)營體系,主要受黃山管委會與黃山市政府的影響。由于黃山市主要負(fù)責(zé)人兼任黃山管委會的主要領(lǐng)導(dǎo),因此,黃山市的影響是關(guān)鍵性的。

Ⅳ．黃山的行政建制,主要受安徽省政府、民政部與黃山市政府的影響。由于安徽省政府所處的地位,它的影響是最為關(guān)鍵的。

可見,黃山與黃山模式的命運(yùn)主要是由黃山市政府與安徽省政府決定；由于行政建制最為關(guān)鍵,所以安徽省政府對黃山模式的更新可以起主導(dǎo)作用。

9?3 兩種前途

在一定意義上可以說,現(xiàn)時(shí)黃山模式的命運(yùn)與1997年前后中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式的命運(yùn)頗為相似。它們都產(chǎn)生于中國改革進(jìn)程中,都對各自事業(yè)做出了貢獻(xiàn),但在它們發(fā)展到一定階段時(shí),都面臨進(jìn)一步改革,面臨“改則生、不改則亡”的生死存亡問題。黃山模式的更新應(yīng)是沒有疑義的。它應(yīng)從中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從歷史到現(xiàn)在的演進(jìn)中汲取教訓(xùn),自覺地促進(jìn)黃山模式的二次創(chuàng)新。

影響黃山模式更新的關(guān)鍵力量是黃山市政府和安徽省政府。黃山與黃山模式的命運(yùn)主要由他們決定。如果黃山市政府能自覺地意識到更新的必要性,并能主動(dòng)接受更新,那么黃山模式的更新將會較為迅速和順利。如果安徽省政府能深刻意識到更新的必要性,并直接指導(dǎo)這一更新,那么黃山模式的更新將能較為完滿地實(shí)現(xiàn)。如果黃山市政府沒有更新的覺悟,并且安徽省政府缺乏實(shí)施更新的明智、果斷與堅(jiān)持精神,那么黃山模式的更新將會成為空談,黃山模式將會像中國改革事業(yè)中形形色色的歷史過客一樣,逐漸走向消失；黃山將會深深糾纏于遺產(chǎn)保護(hù)、經(jīng)營、與社區(qū)關(guān)系的種種紛擾中；安徽省的“兩山一湖”戰(zhàn)略因缺乏黃山這一關(guān)鍵角色而成為跛足規(guī)劃。這一前景是任何人都不愿看到的。

黃山應(yīng)當(dāng)追求另一種前景,即模式更新的前景。這不僅因?yàn)辄S山有著制度創(chuàng)新的傳統(tǒng),擁有一批具有高度專業(yè)智慧、職業(yè)精神和事業(yè)心的管理經(jīng)營人才,而且因?yàn)樗F(xiàn)正處于十分有益于模式更新的時(shí)間與空間。就時(shí)間而言,現(xiàn)在中國對體制改革的認(rèn)識遠(yuǎn)比過去更為成熟,對遺產(chǎn)價(jià)值及其資產(chǎn)性質(zhì)的認(rèn)識遠(yuǎn)比過去更為完整、準(zhǔn)確,對遺產(chǎn)在未來經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用的認(rèn)識遠(yuǎn)比過去更為明晰。就空間而言,黃山所處的皖南地區(qū)聚集著中國乃至世界并不多見的文化與自然遺產(chǎn)群,它們涉及人文景觀、自然景觀、地質(zhì)景觀等諸多方面,豐富、多樣,且獨(dú)特。安徽省在中央政府支持下正將它們的旅游開發(fā)作為皖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。有著上述這些條件,在安徽省政府、國家建設(shè)部、國家民政部的領(lǐng)導(dǎo)下,充分利用國內(nèi)外智力、財(cái)力資源,并以“退耕還林”、“退耕還草”、“退田還湖”的氣魄,黃山模式更新一定會成功,一定會煥發(fā)新的生命力,一定會成為我國遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展新階段的一面旗幟。