? ? ? ?◆作者：朱玫

? ? ???隨著“水十條”及《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》等文件的相繼出臺，水污染治理領域成為新一輪PPP模式關注的重點。

那么，如何穩(wěn)妥推進水污染治理PPP取得實效，筆者認為應該注意以下3方面問題。

首先,要明晰新一輪PPP模式推進的主要目的。

不久前國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確提出推廣PPP模式的重大意義之一在于有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開，有助于解決政府職能的錯位、越位和缺位問題。由此可見，中央層面大力推廣PPP模式，旨在借此自下而上地推進政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，而非僅僅解決融資、管理等技術層面的問題。從這個角度思考，水污染治理領域PPP模式的推廣，其著眼點應該在于進一步破除政府及相關部門“運動員”、“教練員”、“裁判員”三位一體的身份。從環(huán)境公共產(chǎn)品和服務的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者。

因此，應先從制度層面，進一步明確劃分水污染治理領域政府部門、企業(yè)和公眾的權(quán)利和責任的邊界，然后從項目層面再進一步扭轉(zhuǎn)地方政府大包大攬的做法，逐步分清責權(quán)利。對非公益性項目，政府要放開建設、運營市場，健全經(jīng)營收費機制，授予社會企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，由業(yè)主自主，政府部門不得越俎代庖。對公益性或準公益性項目，其建設和運行費用要全部或部分納入政府財政預算。前者可通過政府付費或政府購買服務的方式，后者可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼等措施，建立投資回報機制，對社會資本開放。另外，在確定PPP社會投資方時要注意選擇方式的公平性，盡量減少采取單一來源采購等方式。因為脫胎于政府相關部門的企業(yè)天然具有競爭優(yōu)勢，也易成為單一來源采購的投資方，進而形成新的壟斷，會不利于市場資本的進入。

其次,避免演變成一場運動式的工作。

根據(jù)世界銀行2013年PPI數(shù)據(jù)庫，1990年～2012年，中國共上馬1065個基礎設施建設PPP項目。同期，英國有648個項目，韓國為567個，澳大利亞為127個.從GDP占比來看，澳大利亞、英國等國2009年以來是減少的，2012年也分別僅占了不到0.25%和0.05%左右。據(jù)悉,全世界做得最好的國家，PPP項目在所有公共物品提供里面也只占到10％～20%。上述分析，可以說明PPP模式只是政府提供公共物品的一個途徑，即使在市場機制較健全的發(fā)達國家其作用也是有限的，其成效還有待時間檢驗。目前,新一輪PPP設計從頂層開始，國務院及國家主要部委正全力推進。頂層推動好處顯而易見，但是缺點也不容忽視。PPP模式更多的是從市場實際需求出發(fā)，有不同區(qū)域、不同行業(yè)自身的需求，而一旦借助公權(quán)力強行推開，容易變成一場運動，與市場經(jīng)濟精神相違背?，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)主張PPP是一場婚姻，那么是自由戀愛還是包辦婚姻，就非常重要。包辦婚姻也有成功的，但是自由戀愛其婚姻成功率和婚后長久的幸福指數(shù)會更高。

因此,要注意這次由上而下的頂層設計可能帶來的非市場效果。應該分清中央和地方政府界限，國家部門頂層設計注意力應該更多地集中在制度規(guī)范上，而非檢查考核、下指標，關注具體的項目，讓地方報項目數(shù)字的這種運動式的做法應適可而止。作為地方政府和部門也要審慎，一方面，要考慮政府的公共財政支出能力；另一方面，要考慮萬一社會資本出了意外，還需要政府托舉。

因此，要量力而行，要總體考慮未來10年甚至20年的區(qū)域財政總的承受能力，不能一哄而上，不計成本、不問因果，片面趕超比拼，完成任務。這也是財政部今年三令五申，要求每一年度全部PPP項目從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%的深意所在。

第三,有些涉及公共安全的工作不可放手。

有些關系國計民生的基礎項目，比如自來水廠、飲用水源地保護，不主張讓外資、民資進入。因為無論何種企業(yè)，逐利是其最終目的，而關系國計民生的工作不能陷入逐利的籠子。而且PPP模式國家強調(diào)風險分擔，某種程度上是把風險更多地轉(zhuǎn)移到合作企業(yè)，但這并不意味著政府的風險就會減少。因為從百姓角度考慮，不管是誰來建設運營，最終是要提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品，百姓的訴求最終只會對政府主張，因此項目風險并不會因轉(zhuǎn)移到社會資本而減少。某種程度上說，反而增加了政治風險。從這幾年發(fā)生在外資、民資和私營企業(yè)的屢見不鮮的風險事故就可以證明。因此，筆者主張涉及公共安全的項目應該由政府不遺余力去做，財政給予充分的保障，同時加大行政處罰監(jiān)督力度，確保提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

PPP是公私合作的一種良好模式，需要循序漸進、因地制宜的長期實踐探索，但也只能限定在一些公益性強而政府又能建立一定的投資回報渠道、民營資本進入能做得更好的領域。環(huán)境治理領域的重點還得放在第三方治理市場的建設上，讓企業(yè)和公眾擁有更大的自主權(quán)、自由度，政府更多地做好裁判員。

作者單位:江蘇省太湖水污染防治辦公室